3.1 Contexto de la información cuantitativa en las universidades estatales en Colombia
Los cuatro niveles que caracterizan el contexto de la información cuantitativa en las universidades estatales en Colombia incluyen el fin o propósito superior buscado con la disposición de los datos institucionales; las políticas, normas, directrices bajo los cuales son producidos, gestionados y divulgados los datos; las diversas y dispersas demandas de medidas e información que hoy enfrenta la universidad pública colombiana, y las estructuras administrativas internas que inciden de manera significativa en el lenguaje, el entendimiento y la forma como debe ser configurada la gestión de la información cuantitativa.
3.1.1 Nivel 1.1. Fin de la información cuantitativa –propósito superior–
El primer nivel que orienta la gestión de la información cuantitativa en las universidades estatales está relacionado con el fin o propósito superior buscado con la disposición de dichas cifras. ¿Por qué y para qué son útiles las cifras cuantitativas en el escenario de la universidad estatal contemporánea? Esta es la primera pregunta que debe orientar a la gestión de la información cuantitativa en una universidad.
Aunque pueden existir otros propósitos y usos derivados de la gestión y disposición de las cifras cuantitativas al interior de las universidades, dado el carácter no rival que asiste a los datos disponibles, como se ilustra en la figura 3.2, estos pueden ser empleados actualmente al menos para cinco fines alcanzables a través de su gestión y transformación en información a nivel institucional. A continuación, se expone brevemente el contenido de cada uno de estos posibles usos.
Figura 3.2: Fin de la información cuantitativa – Propósito superior. Fuente: elaboración propia.
A través de la gestión de los datos y su trasformación en estadísticas institucionales es posible obtener una descripción numérica de las universidades estatales, conocer a partir del comportamiento de las cifras cuantitativas disponibles quiénes son, qué hacen y qué han hecho a lo largo de la historia en pro del cumplimiento de los fines y las funciones misionales para la cuales fueron creadas.
Los datos y la información cuantitativa extraíble a partir de estos adquiere cada vez más un papel protagónico en el ejercicio de la planeación y la toma de decisiones institucionales, hecho que se materializa en la construcción de políticas de desarrollo institucional a partir del comportamiento observado en estos. Hoy día se ha vuelto imperativo tomar decisiones a nivel institucional basadas en el comportamiento de las cifras cuantitativas disponibles y no en intuiciones personales, aunque estas aún resulten comunes en algunos ámbitos de la gestión de lo público.
Los datos institucionales son insumo fundamental para la construcción de indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de una o más metas asociadas a políticas institucionales, las cuales se materializan en las universidades públicas en planes de desarrollo y programas y proyectos institucionales de corto, mediano y largo plazo. Mientras las estadísticas permiten describir el pasado y presente de una universidad, los indicadores permiten monitorear las metas asociadas a políticas. Estas dos ideas, la de las estadísticas y la de los indicadores son la piedra angular que determina el éxito de cualquier modelo de aproximación descriptiva que apueste por la organización de las cifras cuantitativas institucionales120.
Los datos disponibles en las universidades se pueden usar como base para la construcción de modelos y la realización de análisis y estudios de naturaleza explicativa o evaluativa. La minería de datos y la estadística, por ejemplo, centran su atención en la obtención de patrones que permitan predecir o modificar comportamientos de futuro, dar respuestas a preguntas de investigación con grados de certeza aceptables, así como evaluar el impacto de políticas institucionales. En todos estos casos, los mismos datos que son útiles para la construcción de estadísticas e indicadores pueden serlo también para la construcción de modelos y la realización de estudios o investigaciones.
El comportamiento observado en las estadísticas y los indicadores, así como el modelamiento y conocimiento obtenido a través del estudio de fenómenos institucionales con el uso de los datos disponibles, resultan útiles si se toman mejores decisiones, se monitorea su cumplimiento, se evalúan los resultados de las decisiones tomadas, se construyen modelos de futuros posibles y, sobre todo, si se comparten estos resultados a través de ejercicios, como por ejemplo, la rendición de cuentas periódica a la sociedad y el irrestricto acceso a su información. La apertura de la información cuantitativa institucional y su acceso a través del uso de instrumentos contemporáneos como los que nos ofrecen las TIC se convierten hoy en una oportunidad de rendir cuentas de manera permanente y de elevar los niveles de transparencia que hoy demanda la sociedad de sus universidades.
3.1.2 Nivel 1.2. Políticas, normas, actores nacionales e internacionales
El segundo nivel que orienta la gestión de la información cuantitativa en las universidades estatales está relacionado con el conocimiento y alcance que tienen sobre estas las normas expedidas y las políticas lideradas por entidades externas a la universidad. Por ello es fundamental que en todo proceso de gestión de la información se conozca qué normas o lineamientos existen a nivel nacional e internacional para orientar la construcción y disposición de cifras en el contexto de las entidades y universidades públicas, y cuál es el alcance a nivel institucional de dichas normas y lineamientos.
La universidad pública en Colombia, como lo ilustra la figura 3.3, se encuentra inmersa dentro de un contexto internacional, nacional y sectorial que se caracteriza por la existencia de un número elevado de políticas, normas, lineamientos, estándares, etc., asociados con la medición y la gestión de los datos a nivel institucional. Estos lineamientos, además de hacer un uso puntual y particular de definiciones y formas de entender los datos y las cifras cuantitativas, carecen entre sí de la suficiente coordinación, hecho que incrementa la dificultad para su gestión a nivel institucional y mengua la cohesión que debiera existir para un efectivo uso de esta información en el ámbito nacional.
Figura 3.3: Políticas, normas, actores nacionales e internacionales. Fuente: elaboración propia.
Para los indicadores, las cifras o las estadísticas institucionales se deben seguir las orientaciones del SEN y cumplir con los requisitos de calidad exigidos en la NTCPE 1000 expedida por el DANE y el Icontec para que estas sean consideradas de calidad y, por ende, oficiales. Si lo que se busca es dar respuesta a través de cifras a los procesos de autoevaluación con fines de obtención o renovación de Registro Calificado121, o para la acreditación ante el CNA, se deben seguir los lineamientos definidos por el Sistema de Aseguramiento de la Calidad en Colombia o por otra agencia en el caso de acreditaciones internacionales. Si se trata de reportar datos a los sistemas nacionales de información como el SNIES, el Sistema de Prevención y Análisis de la Deserción en las Instituciones de Educación Superior (Spadies) y el Observatorio Laboral para la Educación (OLE), se deben cumplir unas reglas que pueden cambiar periódicamente y que difieren entre sistemas. Para el monitoreo, el seguimiento y la evaluación de políticas institucionales disponemos de instrumentos como la Guía metodológica para el seguimiento y la evaluación a políticas públicas de Sinergia del DNP.
En el escenario de la gestión pública, del autocontrol institucional y del control interno, se requiere adoptar los lineamientos, las directrices y las guías contenidas en el MIPG, en el MECI, así como alimentar de manera periódica y a nivel de microdatos un número creciente de plantillas que hacen parte del Sireci de la Contraloría General de la República. También se nos insta a implementar la Política Nacional de Explotación de Datos –Big Data– y el uso de técnicas de minería o analítica de datos contenidas en el Conpes 3920 expedido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social. Con el fin de rendir cuentas a la sociedad, fomentar la transparencia institucional y abrir nuestros datos, debemos cumplir leyes como la Ley Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como los lineamientos e instrumentos contenidos en la estrategia de gobierno digital –antes electrónico–, liderados respectivamente por la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República y el MinTIC. Lo anterior sin olvidar que, en el proceso de gestión de los datos e información cuantitativa institucional debemos ser cuidadosos de no violar el derecho que tiene todo ciudadano a que sus datos sean manejados siguiendo las directrices contenidas en la Ley de Habeas Data, Ley Estatutaria 1581.
El escenario normativo, de políticas y de lineamientos asociados a la cuantificación y la medición institucional, como acabamos de mencionar, es creciente y diverso. Aunque el crecimiento y la diversidad que se observan en este aspecto podrían entenderse como enriquecedores, se torna confuso al ser aplicado al contexto de las universidades. Uso de términos iguales entendidos de manera diferente según la entidad que los expida, ausencia de metadatos estatales, diversidad en el uso y propósito buscado con los datos, duplicidad de requerimientos de información por parte de entidades nacionales, desconocimiento de los lineamientos expedidos entre entidades pares, etc., muestran que más que diversidad lo que podría existir hoy en el ámbito estatal es poco orden e ingobernabilidad sobre la forma, el propósito, la organización y el uso de los datos disponibles a nivel institucional. Una mejor comunicación entre las distintas entidades del orden nacional encargadas de fijar y orientar políticas relacionadas con el uso de los datos institucionales sin duda redundará en un mejor uso de estas en beneficio de más y mejores modelos de aprovechamiento de los datos disponibles en las entidades públicas en general y en las universidades oficiales en particular.
Colombia, por ser parte de organismos como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la OCDE, se beneficia y adquiere un número importante de responsabilidades entre las cuales se destaca la entrega de manera periódica de información cuantitativa bajo ciertas reglas –estándares– para que pueda ser comparada entre las distintas naciones que conforman dichas asociaciones u organismos. Aunque en este documento no se profundiza sobre el número y alcance en el uso de estándares internacionales en el contexto de la gestión y disposición de estadísticas nacionales e institucionales, basta con mencionar que en el contexto de las universidades, por ejemplo, las áreas del conocimiento a través de las cuales se agrupan los programas académicos en el país e, incluso, la forma como se organiza buena parte de la información cuantitativa derivada de la investigación está orientada respectivamente por la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) de la UNESCO, y la Propuesta de Norma Práctica para encuestas de Investigación y Desarrollo Experimental de la OCDE, más conocido como Manual de Frascati. El contexto internacional, como hemos presentado brevemente y se ilustra en la figura 3.3, impacta la gestión y organización de las cifras institucionales, además del escenario normativo nacional, y debe ser tenido en cuenta por los diferentes modelos de organización de las cifras en el escenario de las universidades públicas en cualquier país.
3.1.3 Nivel 1.3. Demandas de información
El tercer nivel de contexto de la gestión de la información cuantitativa en las universidades estatales, como lo ilustra la figura 3.4, está relacionado con la capacidad que estas deben tener para responder a la pregunta: ¿cuál es el uso y alcance que se dará a los datos disponibles a nivel institucional?
Las demandas de información que en la actualidad experimentan las universidades oficiales en general, y la Universidad Nacional de Colombia en particular, muchas de las cuales son producto de los frentes que definen la nueva gestión pública y que se presentaron de manera detallada en el Capítulo 1, como lo muestra la figura 3.4, incluyen la disposición de cifras estadísticas e indicadores institucionales, el uso masivo de mediciones para el monitoreo, el seguimiento y la evaluación de políticas institucionales, y la incursión y el aprovechamiento de las técnicas actualmente disponibles de minería o analítica de datos y de herramientas de Big Data. Aunque estos posibles usos de los datos, como se mostró, son diversos en su propósito y formas de aproximación, en la actualidad, en el ámbito universitario y público, el uso de los datos disponibles a nivel institucional se concentra de manera especial en dos aproximaciones: las cifras estadísticas y los indicadores institucionales (ver parte baja de la figura 3.4).
Figura 3.4: Demandas de información en las universidades estatales. Fuente: elaboración propia.
En el escenario de los indicadores, por ejemplo, se exige de las universidades contar con indicadores cuantitativos de insumos, procesos, resultados, impactos, productos, eficiencia, eficacia, efectividad, calidad, economía, ambientales, etc. En contraste, en el escenario de las cifras o estadísticas institucionales se requiere y demanda contar con información cuantitativa de aspirantes, admitidos, matriculados, graduados, docentes, funcionarios administrativos, grupos de investigación, actividades de extensión, aspectos financieros, cifras de bienestar universitario, cifras de movilidad entrante y saliente de docentes y estudiantes, resultados del examen Saber PRO, etc.
Las demandas de información y el análisis de datos asociado con el uso de técnicas de minería o analítica de datos, de Big Data, y la realización de estudios con fines evaluativos o de acercamiento al conocimiento de las causas (explicativos) asociadas con la ocurrencia de ciertos fenómenos de interés institucional se encuentran actualmente en una fase embrionaria y se ubican más en un deseo estatal que en una cultura institucional. En un futuro no muy lejano, esto empezará a ser una realidad a nivel estatal y allí nos veremos enfrentados a buena parte de las competencias académicas y técnicas que exige la gestión de los datos en la actualidad, por lo que su estudio y dominio desde ya facilitará dicha transición.
3.1.4 Nivel 1.4. Modelo de gestión administrativa y estructura organizacional
El cuarto nivel que se incluye en el contexto de la gestión de los datos institucionales en el ámbito universitario lo conforman los modelos de gestión administrativa de las universidades en la actualidad. ¿Qué modelo o cuáles modelos organizacionales orientan la gestión de los datos disponibles?, esta es la pregunta que guía el último nivel propuesto para orientar la gestión de los datos disponibles en el contexto de las universidades públicas.
En las universidades colombianas, especialmente en las estatales, como se representa en la figura 3.5, existen al menos tres tipos de modelos de gestión administrativa a través de los cuales se obtienen los resultados deseados: el enfoque funcional, el de gestión por procesos y el de gestión por proyectos. La mayoría de universidades públicas en Colombia conservan el modelo organizacional funcional tradicional –concentrado en la división de unidades como rectoría, vicerrectorías, facultades, escuelas o departamentos, etc., y sus correspondientes funciones– el cual convive, sin la suficiente claridad, con una apuesta organizacional guiada por procesos bajo la orientación de normas tipo ISO y con una creciente gestión soportada en proyectos122. La armonía que exista entre estas formas de gestión organizacional y, en especial, entre la apuesta funcional y el enfoque por procesos, incide de manera importante en el lenguaje y alcance de cualquier apuesta de gestión de las cifras cuantitativas a nivel institucional.
Figura 3.5: Modelo de gestión y estructura organizacional en las universidades estatales. Fuente: elaboración propia.
En una apuesta orientada por procesos es inconcebible un escenario distinto al de los indicadores en donde las metas, los objetivos, las líneas de base, las fórmulas, las hojas de vida, la eficiencia, la eficacia, la efectividad, el impacto, etc., conforman el lenguaje y propósito de la medición institucional. En contraste, desde un enfoque funcional, aunque cada vez más se habla de indicadores, estos aluden principalmente a un escenario de cifras o estadísticas institucionales en donde el uso de poblaciones, muestras, registros administrativos, estándares, nomenclaturas, codificaciones, series de tiempo, desagregaciones temáticas y geográficas, representaciones gráficas, representaciones tabulares, metodologías, procesos estadísticos, entre otros, conforman el lenguaje y alcance de la cuantificación y medición institucional. Para la gestión por proyectos, el lenguaje dominante es el de los indicadores y, en especial, aquellos que permiten el monitoreo del cumplimiento de metas y objetivos institucionales acotados en el tiempo. En el contexto de los procesos, en el modelo funcional y en la gestión por proyectos es común hablar de indicadores cuantitativos, no obstante, la forma como estos son entendidos, el lenguaje empleado, su alcance, su gestión y sus requisitos difieren de manera importante.
Hoy, los orientadores de política estatal e institucional en Colombia no son necesariamente conocedores de esta realidad, hecho que se ve reflejado en que buena parte de las guías y metodologías que orientan la medición de la gestión en lo público, dado su carácter y lenguaje unificador, aportan menos de lo esperado a los objetivos buscados con la cuantificación y medición en el escenario de lo público. De un mundo aritmético, matemático, estadístico, técnico y de gestión estadística hemos pasado a creer, sin desconocer su importancia, que la cuantificación y la medición institucional son exclusivamente un tema procedimental orientado por normas y guías, en el mejor de los casos técnicas, en donde el cumplimiento y la verificación de requisitos a través de listas de chequeo es el camino que garantiza una adecuada gestión de los datos y las cifras institucionales. Este fenómeno está llevando a que un número importante de las mediciones que acompañan hoy a diversas entidades del Estado sea, en sentido estricto, de papel, y en ello inciden la forma como es entendida la medición y el lenguaje empleado desde los distintos modelos o enfoques organizacionales.
En el siguiente capítulo de este documento se muestra cómo, a partir del uso y la claridad en el alcance de estos dos conceptos o ideas, la Universidad Nacional de Colombia ha iniciado un proceso que busca, a futuro, consolidar un sistema estadístico que responda a las necesidades cuantitativas que exige la contemporaneidad.↩
El Registro Calificado no aplica para la Universidad Nacional de Colombia.↩
En Colombia existe poca documentación actualizada sobre los modelos organizacionales que orientan la gestión en las universidades públicas, hecho que dificulta su clasificación y el soporte de algunas de las afirmaciones hechas. Las tres formas propuestas en este nivel, y que orientan la gestión en las universidades (funcional, procesos y proyectos), se derivan de la experiencia vivida en la Universidad Nacional de Colombia, de lo observado en los sitios web de otras universidades oficiales, así como lo manifestado en algunos encuentros de socialización y discusión de naturaleza administrativa como, por ejemplo, las subcomisiones técnicas del SUE. Por lo anterior, esta propuesta de clasificación de los modelos organizacionales se encuentra sujeta a discusión y a modificación en el futuro una vez se disponga de trabajos y experiencias más desarrolladas y documentadas en esta dirección.↩