1.2 Instrumentos de la nueva gestión pública y la información solicitada a las universidades, especialmente a las estatales

Desde la década de los noventa se ha venido liderando en Colombia un proceso de transformación de las entidades oficiales a través de la definición, disposición y uso obligatorio de instrumentos que permitan optimizar su desempeño y cumplir de una mejor manera con los propósitos para las cuales fueron creadas. Políticas, lineamientos, normas legales y técnicas, modelos, directrices, manuales, guías, entre otros, hacen parte del marco regulatorio y de los componentes que actualmente orientan el quehacer administrativo de las entidades públicas de Colombia.

En la actualidad, de una entidad del Estado se espera que esté bien gobernada y sea eficiente administrativamente si, entre otras: reconoce el valor de la planeación y hace uso intensivo de la misma; obtiene sus resultados a través de una gestión orientada por procesos y proyectos; considera al ciudadano, usuario o beneficiario como un actor central y determinante en la forma como organiza y presta sus servicios; es transparente, rinde cuentas a la sociedad, define y minimiza probables riesgos de corrupción y atiende adecuadamente al usuario; hace uso de las TIC para facilitar el acceso a la información, mejorar la gestión y la interlocución con el ciudadano; evalúa la calidad de sus servicios a través de la disposición de certificaciones y sellos de calidad otorgados por agencias o entidades de manera directa o a través de la participación de pares; posee mecanismos adecuados de autocontrol sobre la forma como emplea y ejecuta sus recursos y desempeña su función y, finalmente, facilita la gestión de los organismos de control al proveer a estos la información requerida a tiempo, en cantidad y con la calidad deseada.

Este nuevo enfoque de gestión y administración de las organizaciones públicas hace parte central de una verdadera revolución gerencial que hoy día viven buena parte de las organizaciones estatales en el contexto nacional y mundial, y que está impactando las mismas y generando en ellas nuevas formas de gestión de lo público a través del uso de estrategias, las cuales, en una buena medida y en palabras expresadas por Bruner en el V Encuentro Colombiano de Gestión Universitaria, “son una traducción de los métodos de la gestión privada aplicada a organizaciones públicas”³. Esta realidad de la gestión administrativa actual hace uso y se apoya de manera importante en la construcción, medición y seguimiento de un número significativo y variado de datos e indicadores de tipo cuantitativo.

Así mismo este escenario, según Bruner, ha llevado a que por primera vez la gestión administrativa esté adquiriendo una centralidad en el ámbito de las universidades oficiales, y que esté surgiendo un cuerpo creciente de profesionales que pueden o no ser parte de la cultura académica tradicional y compartir sus valores institucionales históricamente creados, pero que viven de y para la administración de la universidad. Este escenario de la nueva gestión ha generado importantes tensiones entre quienes creen y defienden estas nuevas formas de gestión de la universidad con aquellos que defienden la gestión de la institución universitaria con el uso de los métodos y los esquemas tradicionales, algunos de los cuales han acompañado a estas instituciones por cientos de años.

Los principales elementos que a nuestro juicio definen la nueva gestión pública de las universidades y que demandan una especial atención, especialmente en las universidades públicas, son: planeación; normas y sistemas de gestión de la calidad; control interno y externo; gobierno digital; transparencia y rendición de cuentas; habeas data; Modelo Integrado de Gestión y Planeación (MIPG); política nacional de explotación de datos; Sistema Estadístico Nacional (SEN); Sistema Universitario Estatal (SUE); aseguramiento de la calidad en educación superior; sistemas nacionales de información de la educación superior y rankings universitarios.

1.2.1 Planeación

A pesar de la existencia de múltiples definiciones y la ausencia de consenso entre estas, la planeación en su forma más general puede ser entendida como la capacidad que tiene una entidad, a partir del comportamiento observado en el pasado, el presente y lo que ocurre en el contexto, de visualizar y formular un futuro deseado y fijar los objetivos, las metas y las estrategias requeridas para alcanzar el horizonte visualizado. Para ello, se apoya en políticas, recursos, instrumentos y mecanismos que garantizan el cumplimiento de los propósitos deseados.

La planeación a nivel del Estado se materializa con la formulación y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo (PND), en donde se fijan las grandes apuestas del Gobierno central, se materializan las mismas a través de líneas y proyectos de inversión para ser liderados principalmente por los sectores que conforman la estructura administrativa estatal, y se definen los recursos financieros requeridos para su implementación y sus respectivas fuentes de financiación.

El DNP es la entidad nacional encargada, entre otras funciones, de coordinar el proceso de formulación y aprobación del PND; de poner en marcha el mismo a través de proyectos de inversión a cargo de los diferentes sectores que conforman el aparato estatal; de gestionar la formulación y el avance de los proyectos a través del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) y, finalmente, de monitorear, seguir y evaluar las políticas de desarrollo y los proyectos implementados a través de los planes de cada uno de los gobiernos nacionales.

Para garantizar un adecuado desarrollo de las políticas implementadas, así como una evaluación permanente del impacto de las mismas, el DNP dispone del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados - Sinergia que orienta su ejercicio a través del desarrollo de dos grandes pilares: el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la evaluación de políticas públicas implementadas a través de estos. En este contexto, el ejercicio de seguimiento a los planes de desarrollo y la evaluación de políticas públicas a nivel nacional se orientan metodológicamente a través de los lineamientos definidos en la Guía Metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas.

Además del PND existen los planes de desarrollo territorial, departamentales, municipales y distritales que deben guardar coherencia con las directrices del plan nacional. La forma como se entiende y materializa la planeación a nivel nacional hace parte de la orientación, la cotidianidad y el lenguaje común empleado por buena parte de las entidades del país y, en especial, por aquellas responsables del cumplimiento de las políticas públicas asociadas a los gobiernos. No obstante, este ordenamiento jurídico y entendimiento de la planeación a nivel nacional no siempre reconoce con la suficiencia deseada que las universidades estatales son universidades del Estado y no de los gobiernos nacionales de turno; estas, por definición, por su misión especial y por su reconocimiento y orientación constitucional se deben a la sociedad colombiana, a los asuntos de Estado, a los problemas de la humanidad y al conocimiento, que no admite fronteras.

La autonomía, que es reconocida en el artículo 69 de la Constitución Política, define que las universidades están en capacidad de definir sus directivas, sus estatutos y su estructura organizacional, entre otros aspectos. Esta autonomía se reafirma de manera especial para el caso de la Universidad Nacional de Colombia en tanto “es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos”⁴. La autonomía universitaria, basada en la capacidad de tomar sus propias decisiones, les permite a las universidades estatales conversar y armonizarse sin estar condicionadas por las orientaciones y políticas contenidas en los planes nacionales de desarrollo.

Es importante para un país contar con una política de planeación alineada a nivel nacional y en los ámbitos locales, y que esto se dé con la activa participación de las universidades. La autonomía universitaria no implica, desde luego, que al interior de las universidades y, en especial, en las públicas, se desconozca el valor de la planeación y no se haga uso de ella o que estas deban estar en contravía de los propósitos buscados por los gobiernos a través de los planes nacionales de desarrollo. Tampoco significa, como se mencionó, que las universidades estatales se deban a los gobiernos nacionales y, en ese sentido, estar en alineación completa con los propósitos buscados por estos. La universidad tiene la libertad y el deber constitucional e institucional de alejarse de los propósitos buscados por los gobiernos nacionales cuando estos, por acción u omisión, vulneren o pongan en riesgo el cumplimiento de sus deberes misionales.

1.2.2 Sistema de gestión de la calidad y la NTCGP 1000

La orientación y regulación de la gestión administrativa de las entidades públicas en general, y las universidades del Estado colombiano en particular, han venido en aumento. Este escenario ha sido fomentado en gran medida por entidades del orden nacional como el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y guiado por modelos y normas técnicas de uso frecuente en el contexto de las organizaciones privadas en donde el monitoreo, el seguimiento y la evaluación a través de indicadores juegan un rol central. A su vez, ha implicado para las universidades importantes inversiones y adaptaciones de sus estructuras administrativas cuyos costos y beneficios hoy están en mora de ser evaluados.

Uno de los componentes que ha generado mayor impacto en el contexto de la gestión universitaria y de la medición a través de indicadores durante los últimos años en el ámbito de las universidades públicas fue la creación para todo el país del Sistema de Gestión de la Calidad⁵ y el mandato para su implementación de forma obligatoria a todas las entidades del Estado. Este sistema buscó superar el enfoque funcional (cuyo énfasis se encuentra en la división de unidades y la definición de funciones de estas y de sus empleados) que prevalecía en la mayoría de las entidades públicas de Colombia al momento de la creación de este sistema, y transformar la gestión pública hacia un enfoque por procesos.

El Gobierno nacional adoptó la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública - NTCGP 1000⁶ como una adaptación al contexto de las entidades públicas del país de la Norma ISO 9001⁷ elaborada por la International Standard Organization (ISO). Aunque se ha especificado en múltiples espacios y documentos que el estándar ISO 9001 puede ser aplicado a cualquier servicio prestado por una organización, sea esta pública o privada, su adopción y aplicación ha estado centrada principalmente en el ámbito de las organizaciones privadas. Según comunicación del DAFP, en la mayoría de los países de América Latina se ha venido implementando durante los últimos años el estándar ISO al contexto administrativo de lo público⁸. No obstante, según esta misma entidad, Colombia es el único país que adaptó y adoptó a través de una norma propia su obligatorio cumplimiento⁹.

La NTCGP 1000 exigió a las entidades públicas la prestación de los servicios a través de un enfoque por procesos y una toma de decisiones basadas en el análisis de datos. Se fundamentó además en diversos principios de la gestión con calidad: “Enfoque hacia el cliente; Liderazgo; Participación activa de los servidores públicos y/o particulares que ejercen funciones públicas; Enfoque del sistema para la gestión; Mejora continua; Enfoque basado en hechos para la toma de decisiones; Relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores de bienes o servicios; Coordinación, cooperación y articulación; Transparencia”¹⁰.

Al convertirse en el estándar de facto que se debe seguir por parte de las entidades estatales para garantizar niveles adecuados de calidad en la gestión pública, la NTCGP 1000 entendió la gestión como un conjunto de “Actividades coordinadas para dirigir y controlar una entidad”, y la calidad como el “Grado en el que un conjunto de características inherentes cumple con los requisitos”¹¹. Complementariamente, esta norma consideró la medición, el seguimiento, el análisis de datos y la evaluación de los procesos organizacionales a través del uso de indicadores y técnicas estadísticas, como uno de los requisitos necesarios para la implementación y el buen funcionamiento de un sistema de calidad en una organización pública. A través de esta norma técnica se buscó medir, principalmente, la satisfacción del cliente –la conformidad de los productos o servicio prestados–; el comportamiento del sistema de gestión de la calidad –las características y tendencias de los procesos–; el comportamiento de los proveedores, etc.

1.2.3 Control interno

La historia de construcción y consolidación de la nación colombiana ha estado acompañada de una permanente preocupación por parte de la sociedad, la Rama Judicial y los gobiernos, entre otros, por alcanzar una adecuada disposición y un buen uso de los recursos del erario. Con la creación de la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, desde inicios del siglo pasado se establece el control fiscal a la ejecución de las diferentes entidades del Estado, como una de las estrategias centrales encaminadas a garantizar una adecuada disposición y uso de los recursos públicos. El control fiscal al que eran sometidas las entidades públicas del país antes de la expedición de la Constitución Política de 1991, además de realizarse de manera previa a la ejecución de los recursos, se caracterizó por vigilar y supervisar de manera exhaustiva posibles anomalías existentes a nivel contable. Este control, que se ejercía bajo la noción de control numérico, se centraba en el análisis y la evaluación de la exactitud de las operaciones contables realizadas por las diferentes entidades del Estado colombiano. Si, por ejemplo, se detectaba una inconsistencia contable, esta se convertía en el insumo para una investigación o juicio posterior de naturaleza fiscal.

Con la expedición de la Constitución Política de 1991, el país da un giro importante al concepto de control fiscal existente para la época el cual se resume, en nuestro criterio, en dos aspectos centrales. En primer lugar, se cambia la función de las contralorías: de un control previo pasa a un control posterior y selectivo, y se amplía su alcance centrado en aspectos numéricos por el de un control centrado en la gestión y los resultados producidos por las entidades públicas. En segundo lugar, se delega en las entidades públicas la responsabilidad de ejercer el control previo con lo cual, además de convertirse en un voto de confianza y de buena fe hacia el ejercicio realizado por estas, las conmina a ejercer su función con mayores niveles de transparencia y responsabilidad.

Mediante la expedición de la Ley 87 de 1993 se establece el marco normativo requerido para el ejercicio del control previo institucional, a través de la creación de las instancias de control interno institucional, definido como un

… sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.¹²

Todas las entidades públicas deben crear y mantener un sistema de evaluación y de control interno de la gestión acorde con las características propias de cada entidad, el cual deberá emplear como mecanismos de verificación y evaluación los procesos de auditorías, los indicadores de desempeño institucional¹³, los informes de gestión institucional, así como cualquier otro mecanismo que implique el uso de la mayor tecnología posible, la eficiencia y la seguridad institucional¹⁴.

Las entidades públicas, además, deben identificar “los procesos institucionales, de tal manera que la gestión de las diferentes dependencias de la organización se desarrollen articuladamente en torno a dichos procesos”¹⁵. Así mismo, deben identificar y analizar posibles riesgos internos y externos que pueden llegar a representar amenazas para la consecución de los objetivos institucionales.

El Manual técnico del modelo estándar de control interno para el Estado colombiano (MECI) expone los aspectos que deben ser tenidos en cuenta por parte de las entidades públicas en el desarrollo y fortalecimiento del control interno institucional¹⁶. Este modelo, además de soportarse en los principios institucionales de autocontrol, autorregulación y autogestión, busca “garantizar razonablemente el cumplimiento de los objetivos institucionales y la contribución de estos a los fines esenciales del Estado; a su vez, persigue la coordinación de las acciones, la fluidez de la información y comunicación, anticipando y corrigiendo, de manera oportuna, las debilidades que se presentan en el quehacer institucional”¹⁷.

El modelo de control interno MECI está conformado por tres módulos: control de la planeación y la gestión institucional, control de la evaluación y el seguimiento institucional, y control de la información y las comunicaciones institucionales.

A través del autocontrol de la planeación y la gestión institucional se busca que las entidades públicas dispongan, como mínimo, de planes de acción, metas institucionales y procesos y procedimientos claros, simples y actualizados que orienten el quehacer institucional.

A través del autocontrol de evaluación y seguimiento se busca que las entidades garanticen que su sistema de control interno dispone de mecanismos propios de verificación y evaluación, goza de la garantía institucional de una evaluación independiente, y que está en capacidad de realizar de manera correcta los ejercicios internos de seguimiento y evaluación a la gestión institucional. Este se concentra en los aspectos relacionados con la adecuada implementación del ejercicio de autoevaluación institucional a través de la práctica de auditorías internas, así como el seguimiento a los planes de mejoramiento derivados de estas prácticas de autocontrol institucional.

A través del autocontrol de la información y las comunicaciones se busca garantizar que las entidades tengan los procedimientos necesarios para la producción, disposición, comunicación y uso de la información institucional. Este se preocupa, principalmente, por la necesidad de identificar y conocer las fuentes internas y externas de información documental institucional preferiblemente, la disposición y el uso de información en los procesos de rendición de cuentas institucionales, así como la necesidad de contar a nivel institucional con tablas de retención documental y una política precisa de comunicación institucional con los usuarios internos y externos.

En el MECI, la construcción, el mantenimiento y la consolidación de un sistema de indicadores de gestión en el ámbito de las entidades públicas, además de ser necesario, exige tener en cuenta algunas consideraciones generales entre las que se destacan las siguientes:

1. Los indicadores de gestión deben diseñarse teniendo como base los objetivos, las metas y los productos institucionales definidos en el marco de los planes, los programas, los proyectos y los procesos administrativos.
2. Los indicadores que engloban el desempeño total de la entidad deben recibir la máxima prioridad en el momento del diseño y la construcción.
3. Se deben construir indicadores de gestión que permitan medir la eficiencia, la eficacia y la efectividad del quehacer institucional.
4. Los indicadores de gestión deben medirse de manera periódica para garantizar tanto el grado de avance como el logro de los objetivos institucionales trazados.
5. El número de indicadores de gestión debe ser suficiente y sujeto a revisiones periódicas para una adecuada toma de decisiones a nivel institucional.
6. Los indicadores de gestión deben contener fichas u hojas de vida que faciliten su interpretación.

Como marco orientador para la construcción de indicadores de gestión en el ámbito de las entidades públicas, el Modelo Estándar de Control Interno MECI sugiere hacer uso de la Guía para la construcción y análisis de indicadores de gestión provista por el DAFP.

1.2.4 Control externo

En la actualidad, las acciones de control ejercidas por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales a las entidades públicas se desarrollan principalmente a través de la modalidad de auditorías periódicas, las cuales, según la Guía de auditoría de la Contraloría General de la República, son entendidas como un proceso

…sistemático que evalúa, acorde con las normas de auditoría generalmente aceptadas vigentes, la política pública y/o la gestión y los resultados fiscales de los entes objeto de control fiscal y de los planes, programas, proyectos y/o asuntos a auditar, mediante la aplicación de los sistemas de control fiscal o actuaciones especiales de vigilancia y control, para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en la prestación de servicios o provisión de bienes públicos, y en desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado, de manera que le permita a la Contraloría General de la República fundamentar sus opiniones y conceptos.

Los controles posteriores a las acciones financieras, a la gestión, a los resultados, a las cuentas y al control interno institucional definen el marco de acción de los procesos de auditoria realizados de manera periódica por la Contraloría a las entidades públicas del país. De estos, el control a la gestión se caracteriza por un examen minucioso a los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos a través de la evaluación de los procesos administrativos y la disposición y el comportamiento de indicadores de rentabilidad pública y de desempeño institucional, entre otros aspectos.

Para ejercer un control posterior consistente e informado, la Contraloría General de la República creó el Sistema de Rendición Electrónica de las Cuentas e Informes (Sireci)¹⁸ que debe ser alimentado anualmente por todas las entidades públicas del Estado. Este sistema incluye un elevado número de formularios que deben ser cargados a través de archivos tipo Excel a la plataforma tecnológica.

El abanico de información que debe ser suministrada de manera anual por las universidades estatales a la Contraloría General de la República a través del Sireci, donde la información cuantitativa institucional juega un rol central, es: indicadores de gestión asociados a los procesos y planes de desarrollo institucional; cifras agregadas de la planta docente, de los estudiantes matriculados, del personal administrativo, de la oferta de servicios de extensión, del personal dedicado a la investigación, de la producción académica, de la cobertura de programas de Bienestar Universitario, etc.; origen y distribución de los recursos financieros y cierres presupuestales institucionales; bienes de las instituciones y relación de procesos jurídicos; proyectos y fuentes de financiación; planes anuales de compras, entre otros aspectos.

1.2.5 Gobierno digital

En el año 2008, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (MinTIC) creó la estrategia de Gobierno en Línea (GEL) y definió sus lineamientos generales¹⁹. A partir de la creación de esta estrategia se ha buscado que las entidades públicas garanticen “el máximo aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el fin de contribuir con la construcción de un Estado abierto, más eficiente, más transparente y más participativo y que presente mejores servicios con la colaboración de toda la sociedad”²⁰. Para alcanzar estos propósitos, la estrategia GEL soportó su accionar en siete principios: excelencia al servicio del ciudadano, apertura y reutilización de datos públicos, estandarización, interoperabilidad, neutralidad tecnológica, innovación y colaboración. Así mismo, definió cuatro componentes para ser apropiados y desarrollados por parte de las entidades públicas con miras al cumplimiento de la estrategia de Gobierno en Línea: TIC para Servicios, TIC para el Gobierno abierto, TIC para la Gestión y Seguridad y privacidad de la Información²¹.

A través del Manual estrategia de Gobierno en línea (2015), el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) presentó los logros, los criterios, los subcriterios y las herramientas disponibles para la implementación y evaluación al interior de las instituciones de los componentes que conforman esta estrategia: servicios, gobierno abierto, gestión y privacidad de la información.

La apuesta por la construcción de un gobierno electrónico abierto en el contexto de la nación colombiana en general, y de las entidades públicas en particular, a través del aprovechamiento de las ventajas que traen las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, centra parte de su atención en la disposición de manera abierta de la información y los datos producidos por las entidades para su aprovechamiento en pro de la construcción de un Estado en donde la sociedad participa y colabora de manera activa en la solución de los diversos problemas que a diario surgen en el devenir nacional. Para alcanzar este propósito, además de la presencia de una sociedad activa, participativa e interesada en el devenir de las instituciones estatales, se propuso contar con entidades públicas en donde sus datos, además de estar abiertos, pueden ser accedidos fácilmente y de manera electrónica por cualquier actor interesado.

El término “datos abiertos”²², en el contexto de las organizaciones públicas colombianas, exige una apuesta por la transparencia y el acceso abierto de la información producida. Para ello deben disponer de la información y de los datos en formatos electrónicos amigables, legibles por máquinas, estandarizados, interoperables, sin restricciones (salvo las protegidas legalmente) y con la posibilidad de ser reutilizados y distribuidos para propósitos distintos a los inicialmente definidos.

Para cumplir con estos requerimientos, MinTIC dispuso del sitio web: https://datos.gov.co/, a través del cual las entidades nacionales pueden alojar los datos bajo su custodia y los actores interesados acceder, analizar, distribuir y generar nuevas fuentes de valor mediante el uso de estos. Esta plataforma cuenta con un número importante de datos públicos abiertos y provistos principalmente por entidades oficiales. Además, en la actualidad dispone de información valiosa de experiencias significativas en el contexto nacional e internacional sobre el uso de datos abiertos, visualizaciones e información de interés institucional, la cual invitamos a explorar por los diferentes actores que participan en la gestión de la información en las universidades.

La implementación de la estrategia de Gobierno en Línea en el escenario de la educación y, dentro de esta, en el contexto de las universidades públicas, se ha venido alcanzando de manera gradual y diferencial. Muestra de ello son las importantes inversiones financieras que, incluso antes de la expedición de dicha estrategia, han venido realizando las universidades en pro del fortalecimiento y la disposición de una infraestructura tecnológica moderna y acorde con estándares internacionales que permita desarrollar de una mejor manera, tanto el ejercicio de la formación, la investigación y la extensión como el quehacer administrativo institucional. No obstante, como aún ocurre en buena parte de las entidades públicas nacionales, en la actualidad las universidades estatales y el sector de la educación en general, salvo algunas excepciones²³, ha dado pasos tímidos en la apertura, publicación de manera abierta y uso estratégico de los datos bajo su custodia, por lo que ha desaprovechado las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones.

La estrategia de Gobierno en Línea evolucionó y ha vivido algunas transformaciones, entre las que se destaca un cambio de nombre por el de Política de Gobierno Digital. Esta nueva política, según el Manual de gobierno digital, apuesta por una construcción sobre lo construido, da un mayor protagonismo en su desarrollo a los miembros de la sociedad, simplifica de cuatro a dos los componentes requeridos para su desarrollo e implementa algunos ajustes con el fin de promover un mayor uso y aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones para generar mayor valor público derivado de las actuaciones del Estado. Así mismo, define tres categorías habilitadoras requeridas en el Estado para alcanzar cinco propósitos u objetivos²⁴.

La toma de decisiones basadas en datos en el contexto de las entidades públicas es uno de los cinco fines buscados con la creación de la Política de Gobierno Digital. Esto implica un rol protagónico a la gestión y disposición de los datos y las cifras disponibles en las entidades públicas y, desde luego, en las universidades. La toma de decisiones basadas en datos, a partir del aumento en el uso y aprovechamiento de la información cuantitativa disponible implica, según esta política, mejores decisiones informadas por parte de las entidades, los ciudadanos, los usuarios y los grupos de interés, así como mejores servicios, políticas, normas, planes, programas y proyectos. Para ello, los datos deben incorporar estándares de calidad y seguridad en su ciclo de vida –generación, recolección, almacenamiento, procesamiento, entrega, intercambio y eliminación–. La disposición, el uso y la gestión de datos públicos a través del dominio de múltiples herramientas que conforman el mundo de las TIC se convierten hoy en Colombia, según MinTIC y la Política de Gobierno Digital, en uno de los requisitos que toda entidad debe cumplir en sus procesos de transformación digital.

1.2.6 Transparencia y Rendición de Cuentas

La información en el contexto de la gestión pública colombiana está compuesta por dos elementos centrales: la naturaleza documental y la naturaleza cuantitativa²⁵. Los lineamientos para la gestión de la información pública de naturaleza documental superan los alcances del presente documento, por lo que en adelante nos centraremos en aquella de naturaleza cuantitativa. Esta categoría de la información, como hemos visto hasta ahora, se expresa y materializa en el contexto de las organizaciones públicas modernas principalmente a través del diseño, la construcción y la disposición de estadísticas e indicadores, así como el uso de la tecnología para la disposición de datos en formatos abiertos.

La información cuantitativa en el ámbito de la nueva gestión pública y su traducción a indicadores juega un rol central por el valor que se espera que esta genere en el fortalecimiento de las actividades desarrolladas por las entidades y la forma como la sociedad las percibe. Para que estos propósitos se den, se requiere de parte de las organizaciones públicas y la sociedad el fomento de una cultura estadística y una apuesta permanente por una transparencia activa y participativa en el funcionamiento y la consolidación de las entidades del Estado. El valor de la transparencia en el ámbito de la institucionalidad de la nación colombiana es fundamental por su capacidad de aumentar la efectividad institucional, aportar a la reducción de los niveles de corrupción y garantizar el derecho al acceso a la información pública, así como la participación activa de los miembros de la sociedad en función del propósito mayor de consolidar y construir una nación moderna.

Con la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional²⁶, la nación colombiana entra a valorar y regular el ejercicio y la garantía al acceso por parte de los miembros de la sociedad a la información pública producida por las entidades del Estado. Según el artículo 2 de esta Ley: “Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la ley”; así mismo, según el artículo 4 de dicha Ley: “En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados”²⁷ y solo podrá ser restringida en aquellos casos contemplados en la ley o en la Constitución²⁸. En este sentido, el derecho de acceso a la información pública conmina a las entidades del Estado a “divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública”²⁹.

En el marco de la Ley 1712, la información es entendida como “un conjunto organizado de datos contenido en cualquier documento que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen”; complementariamente, el concepto información pública es entendido en esta Ley como “toda información que un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera, o controle en su calidad de tal”. Para dar cumplimiento al mandado exigido en la Ley de Transparencia, las entidades del Estado como mínimo deben publicar de manera abierta y en formatos accesibles³⁰ información relacionada con: la descripción de su estructura orgánica, funciones y deberes; horarios de atención al público; presupuesto general, ejecución presupuestal histórica anual y planes de gasto para cada año fiscal; un directorio con información de contacto de los empleados, sus categorías y sus respectivas escalas salariales; normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos y manuales institucionales; indicadores de desempeño y metas y objetivos de las unidades administrativas; el plan de compras anual y la caracterización de contrataciones con personas naturales y jurídicas (montos, objetos de los contratos, datos de ubicación de los contratistas, plazos para el cumplimiento de los contratos, etc.) y, finalmente, en el marco de esta Ley se debe publicar el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano³¹.

Con la expedición de la Ley de Transparencia, la normatividad colombiana reconoce el valor de la información en el contexto de la gestión pública, la eleva a categoría de derecho por parte de los miembros de la sociedad y conmina a las entidades públicas a capturar, disponer y divulgar de manera proactiva, rutinaria, actualizada, accesible, con calidad y comprensible toda aquella información de interés público que es generada en el marco del cumplimiento de sus funciones misionales.

El valor de la transparencia y del acceso a la información pública generada por las entidades del Estado, como es de esperar, no se agota con la disposición y divulgación de la información en formatos abiertos y de fácil acceso por parte de los miembros que conforman la sociedad colombiana. Esta, por la naturaleza misma de los datos y de la información, puede y es utilizada en favor de múltiples propósitos encaminados al fortalecimiento y la evaluación de la gestión de las entidades del Estado, y en el reconocimiento del valor de estas por parte de los diferentes miembros que conforman la sociedad colombiana.

En Colombia, el Manual único de rendición de cuentas define la información, el diálogo y los incentivos como los elementos constitutivos de un proceso público de rendición de cuentas. El componente información en el contexto de la rendición de cuentas implica para las entidades públicas una actitud de transparencia efectiva y “el establecimiento de los derechos de acceso a la información y a la documentación pública por parte de ciudadanos, organizaciones y medios de comunicación, así como por parte de las otras ramas del poder y de los órganos de control”³² ; del mismo modo, implica el deber institucional de “generar, organizar, difundir y facilitar el acceso a dicha información y que esta sea veraz y confiable”.

Como mínimo, una entidad pública debe disponer para sus procesos y jornadas de rendición pública de cuentas información relacionada con: la ejecución presupuestal y sus estados financieros; el cumplimiento de los planes de acción y proyectos en ejecución; informes de gestión y metas e indicadores de gestión; informes de los entes de control que vigilan la entidad; los procesos de contratación; los impactos derivados de la gestión y las acciones de mejoramiento por parte de las entidades. Para dar cumplimiento a este mandato legal, las entidades públicas en general han venido implementando desde el año 2012 jornadas abiertas de rendición de cuentas a través de diferentes mecanismos, entre los que se destacan los espacios de audiencias públicas de rendición de cuentas.

La transparencia por el acceso libre y la disposición en formatos amigables y modernos de la información producida en el ejercicio del cumplimiento de las funciones misionales, dado el valor que tiene actualmente la información en la gestión pública, es la base para la rendición pública y permanente de cuentas. Esto, además, se ve reflejado en un uso alterno y de vital importancia para la nación, como es la reducción y prevención de actos de corrupción en las entidades del Estado los cuales, sin duda, han ido en contra del anhelado sueño de alcanzar una sociedad con valores, ética, democrática, transparente y capaz de vivir en paz.

Las entidades públicas deben construir y disponer de un Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano³³ a través del cual “cada entidad del orden nacional, departamental y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano”. De manera complementaria, en el país se creó la Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción³⁴ a través de la cual se identificó que la deficiencia en el acceso y la calidad de la información pública es uno de los aspectos que aumentan el riesgo de posibles actos de corrupción en las entidades públicas del país. Para subsanar esta deficiencia se propone como estrategia el mejoramiento del acceso y de la calidad de la información pública disponible en las entidades nacionales con el fin de “aumentar la transparencia, disminuir las ventanas de oportunidad para la corrupción y facilitar su detección”.

La Ley de Transparencia, el Manual único de rendición de cuentas en lo relacionado con la generación y divulgación de la información a través de la implementación de un modelo de apertura de datos, y el documento Estrategias para la construcción del plan anticorrupción y de atención al ciudadano instan al MinTIC a que defina, fomente y oriente una política nacional en materia de acceso y divulgación electrónica de la información pública producida y disponible en las diferentes entidades del Estado, entre otras acciones. Este mandato se encuentra en fase de desarrollo por parte del MinTIC a través de la implementación de la mencionada Política de Gobierno Digital.

1.2.7 Habeas Data

Desde el año 2012, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) es el organismo encargado de vigilar el cumplimiento de la Ley Estatutaria 1581 y sus decretos reglamentarios³⁵, a través de los cuales se busca desarrollar a plenitud el derecho que está declarado en la Constitución Política de Colombia³⁶ así:

Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.

Los avances en las TIC han fortalecido la automatización de la gestión de datos personales; sin embargo, esto conlleva riesgos en su manejo, en tanto aumentan la posibilidad de circulación de información personal, pudiendo vulnerar el derecho a la intimidad. Colombia se ha inspirado en pronunciamientos internacionales como: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, la Resolución 509 de Europa, el Convenio 108 del Consejo de Europa, la Directiva 95/46/CE de 1995 de la EU y la Resolución 45/95 de 14 de diciembre de 1990 de las Naciones Unidas en su compromiso con la protección de datos personales.

En este contexto, las universidades deben ser garantes del derecho de habeas data de sus estudiantes, egresados, docentes, investigadores, personal administrativo y otras personas que se vean involucradas en sus actividades. Por tanto, en la gestión de la información deben estar atentas tanto en la compilación y el análisis de datos como en la protección de la información que se maneja.

1.2.8 Modelo Integrado de Planeación y Gestión

En el año 2015 se promulga la Ley 1753 que determina la integración

…en un solo Sistema de Gestión, los Sistemas de Gestión de la Calidad que trata la Ley 872 de 2003 y de Desarrollo Administrativo de que trata la Ley 489 de 1998. El Sistema de Gestión deberá articularse con los Sistemas Nacional e Institucional de Control Interno consagrado en la Ley 87 de 1993 y en los artículos 27° al 29° de la Ley 489 de 1998, de tal manera que permita el fortalecimiento de los mecanismos, métodos y procedimientos de control al interior de los organismos y entidades del Estado.

Se espera que esta medida aumente la coherencia del Estado entre: las políticas públicas enmarcadas en los planes nacionales, territoriales e institucionales de desarrollo, una gestión administrativa guiada por procesos contenidos en sistemas de calidad y orientados por normas técnicas, un mayor respeto por los derechos que tienen los ciudadanos sobre el uso de su información, un adecuado autocontrol institucional, un uso progresivo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, así como mayores niveles de transparencia y de rendición de cuentas públicas por parte de las entidades de cara a la sociedad.

Para dar cumplimiento a este mandato, el DAFP, como entidad nacional encargada de fijar las políticas y los instrumentos de monitoreo, control y seguimiento en torno al desarrollo administrativo y el buen gobierno ejercido por las entidades del Estado, creó el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG)³⁷. Este modelo integra las políticas nacionales en materia del hacer público que hasta mediados del año 2015 se encontraban dispersas en diferentes normas y lineamientos. También busca convertirse, según el Manual operativo del sistema de gestión expedido por el Consejo para la Gestión y el Desempeño Institucional, en “un marco de referencia para dirigir, planear, ejecutar, hacer seguimiento, evaluar y controlar la gestión de las entidades y organismos públicos, con el fin de generar resultados que atiendan los planes de desarrollo y resuelvan las necesidades y problemas de los ciudadanos, con integridad y calidad en el servicio” (p. 10). El MIPG está compuesto por siete dimensiones: talento humano; direccionamiento estratégico y planeación; gestión con valores para resultados; evaluación de resultados; información y comunicaciones; gestión del conocimiento y la innovación; y control interno.

La medición a través de información cuantitativa e indicadores, en especial aquellos que permiten monitorear el avance y evaluar el cumplimiento de objetivos y metas institucionales, juega un rol protagónico en el MIPG y, de manera especial, en sus dimensiones de talento humano, direccionamiento estratégico y planeación, evaluación de resultados, gestión del conocimiento y la dimensión de control interno.

La dimensión de talento humano, por ejemplo, requiere contar con información estadística que permita caracterizar a los servidores vinculados a las distintas entidades públicas; la dimensión de direccionamiento estratégico y planeación, además de definir qué información se requiere a nivel institucional y bajo qué método se debe construir, es la responsable de la construcción de los indicadores que permiten monitorear la ejecución de actividades, el logro de metas y resultados y los efectos de estas acciones sobre la ciudadanía; la dimensión de evaluación de resultados demanda el monitoreo y la evaluación atada al cumplimiento de los indicadores y las metas definidas en la dimensión de planeación; la dimensión de gestión del conocimiento insta a las entidades al uso de técnicas de analítica institucional, de análisis estadísticos y de visualizaciones de datos que permitan apoyar el aprendizaje organizacional, el seguimiento y la evaluación de las acciones institucionales y, finalmente, la de control interno, exige la disposición de un sistema de indicadores que permita monitorear el desempeño de las entidades.

Para facilitar el cumplimiento de las políticas incluidas en el MIPG y, en especial, lo relacionado con la medición de la gestión, el DAFP ofrece la Guía para la construcción y análisis de indicadores de gestión. Esta guía, cuya cuarta versión se publicó en mayo del 2018, incluye seis aspectos generales orientadores para la construcción de indicadores de gestión en el contexto de lo público: evaluación de la gestión pública, importancia de la medición, conceptualización de indicadores, tipología de los indicadores, construcción de indicadores e interpretación de indicadores.

Sobre el contenido de esta guía, que invitamos a explorar de manera rigurosa, destacamos algunos aspectos generales sobre el alcance del término indicador de gestión. En primer lugar, a partir del uso de varias referencias, esta guía entiende un indicador de gestión como

…una representación (cuantitativa preferiblemente) establecida mediante la relación entre dos o más variables, a partir de la cual se registra, procesa y presenta información relevante con el fin de medir el avance o retroceso en el logro de un determinado objetivo en un periodo de tiempo determinado, esta debe ser verificable objetivamente, la cual al ser comparada con algún nivel de referencia (denominada línea base) puede estar señalando una desviación sobre la cual se pueden implementar acciones correctivas o preventivas según el caso. (Departamento Administrativo de la Función Pública 2018, versión 4).

Así mismo, los indicadores en el contexto de la gestión de las entidades públicas pueden ser de eficiencia, eficacia, efectividad y calidad desde el punto de vista del desempeño en la dimensión de direccionamiento estratégico y planeación; de producto, resultado e impacto desde la perspectiva de la generación de productos en el marco del MIPG, y de gestión, producto o efecto según la clasificación propuesta por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

El MIPG, como se mencionó, es una apuesta de país por integrar, armonizar y facilitar la implementación de un número elevado y disperso de políticas y lineamientos de desarrollo administrativo en las entidades públicas, y se soporta de manera significativa en el uso y la disposición de mediciones tipo indicadores que garanticen a las entidades una toma de decisiones informada, un monitoreo numérico al cumplimiento de sus metas, y una evaluación cuantitativa de los bienes y productos producidos y entregados por estas a la sociedad.

1.2.9 Política Nacional de Explotación de Datos

El valor que está adquiriendo el uso y aprovechamiento de los datos disponibles en las organizaciones en general, y en las públicas en particular, ha llevado a que muchos países, entre los que se encuentra Colombia, se hayan interesado cada vez más por la gestión y disposición de sus datos hasta el punto de elevarlos al nivel de una política pública estatal. En el año 2018, con la expedición por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social del documento Conpes 3920³⁸ de 2018, el país apostó por la implementación de una política pública nacional de aprovechamiento y explotación de los datos disponibles en las entidades del Estado para aumentar su valor social y económico.

El Conpes 3920 ubica los datos en el centro de la economía digital y los considera un activo estratégico y parte constitutiva de la infraestructura nacional, insta a las entidades del Estado a reconocer y aprovechar el valor contenido en los datos institucionales con el fin de mejorar o generar nuevos bienes, servicios y procesos que redunden tanto en el mejoramiento institucional como en la diversificación, sofisticación y crecimiento de la economía nacional. Para alcanzar este propósito, la política contenida en este documento apuesta por definir y garantizar las condiciones mínimas que permitan corregir las fallas existentes a nivel gubernamental y que impiden una adecuada gestión y uso de los datos.

En el Conpes 3920 se identifican cuatro barreras que se aspiran a superar a nivel nacional con la implementación del Plan de Acción asociado a esta política, estas son: la baja disponibilidad de datos públicos en formatos digitales –datificados– que favorezcan su gestión y aprovechamiento, la desconfianza e incertidumbre jurídica respecto del alcance en el uso y explotación de los datos disponibles, el poco capital humano competente para la gestión contemporánea de los datos, y la ausencia de una cultura institucional y nacional asociada con la importancia y el valor que tiene este recurso.

El DNP, en un horizonte de 4 años (2018-2022), será la entidad nacional encargada de liderar, coordinar y fomentar la implementación de dicha política en aspectos claves como: la digitalización y datificación de grandes volúmenes de documentos que en la actualidad reposan de manera física en archivos de la nación y sus entidades; el fortalecimiento y la apertura de una mayor cantidad de datos públicos así como mayores niveles de interoperabilidad entre los sistemas de información del Estado y sus entidades en el marco de la estrategia de gobierno digital; la articulación y armonización de un número elevado de normas, algunas contradictorias, que no permiten dar seguridad jurídica sobre el alcance y las limitaciones existentes en los procesos de gestión de los datos disponibles a nivel estatal e institucional; el aumento de profesionales con mayores competencias tecnológicas, estadísticas, matemáticas, en analítica y ciencia de los datos requeridas para una adecuada gestión de la información disponible en la actualidad, así como el fortalecimiento de la cultura de los datos a partir del reconocimiento del valor estratégico contenido en este activo institucional.

Con la expedición de la Política Nacional de Explotación de Datos – Big Data contenida en el Conpes 3920, Colombia incursiona de manera decidida en la definición del rol que juegan los datos existentes en el Estado por medio de: el reconocimiento del valor estratégico contenido en los mismos, la necesidad de su transformación a formatos digitales, su expansión a través de la incursión en aquellos voluminosos y carentes de estructura y, sobre todo, el fomento del uso y aprovechamiento de las nuevas TIC para adelantar una adecuada gestión de los mismos.

1.2.10 Sistema Estadístico Nacional

En Colombia, a pesar de múltiples limitaciones y gracias a la tarea que ha venido desarrollando el DANE de manera regular desde hace más de 60 años, hoy se cuenta con un cúmulo importante de estadísticas oficiales disponibles, de manera periódica, para buena parte de los sectores que conforman el Estado colombiano. El DANE “tiene como objetivos garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica”³⁹.

En el año 2015, mediante la Ley 1753, se creó el Sistema Estadístico Nacional (SEN) con el objetivo de “suministrar a la sociedad y al Estado, de manera coordinada entre las entidades productoras, estadísticas oficiales nacionales y territoriales de calidad, con lenguajes y procedimientos comunes respetuosos de los estándares estadísticos internacionales, que contribuyan a la transparencia, pertinencia, interoperabilidad, acceso, oportunidad y coherencia de las estadísticas producidas en el país”, a fin de articular los esfuerzos en materia estadística emprendidos por diversas entidades del Estado, que en algunos casos presentan bajos niveles de comunicación y coordinación, así como armonizar el lenguaje y definir el alcance y los requisitos de calidad que debe tener la información estadística oficial de nuestra nación⁴⁰.

El DANE es la entidad rectora y coordinadora del SEN, apoyada en materia de asesoría y consulta por parte del Consejo Asesor Nacional de Estadística (CANE), y es la entidad encargada de establecer las condiciones y características que deben cumplir las estadísticas oficiales en Colombia. Así mismo, el SEN está integrado por diferentes entidades del Estado, entre las cuales se encuentran los órganos de control y aquellas autónomas como las universidades oficiales.

Las entidades que conforman el SEN deben implementar “los lineamientos, buenas prácticas, estándares y normas técnicas que el DANE defina soportado en referentes internacionales, para la producción y difusión de estadísticas oficiales y para el aprovechamiento estadístico de los registros administrativos”⁴¹; “poner a disposición del DANE, de manera inmediata y de forma gratuita, las bases de datos completas de los registros administrativos que sean solicitados por el departamento, para lo cual no será oponible la reserva legal”⁴²; participar en la construcción e implementación del “Plan Estadístico Nacional quinquenal que será formulado por el DANE en conjunto con todos los integrantes del Sistema y aprobado por el Consejo Asesor Nacional de Estadística”⁴³, y finalmente, “intercambiar información estadística, hasta el nivel de microdato, de forma gratuita y oportuna, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional”⁴⁴.

En el año 2016 se definen algunos aspectos relacionados con la organización del SEN, entre los que se destacan: las definiciones para tener en cuenta, las condiciones y características de las estadísticas oficiales, los objetivos del SEN y la conformación y funciones del CANE⁴⁵. Se definen, además, los aspectos relacionados con la producción y difusión de las estadísticas oficiales en el país a partir de elementos como los principios y buenas prácticas en las estadísticas oficiales, lo relacionado con el Plan Estadístico Nacional y la evaluación de los atributos de calidad para que una estadística sea considerada oficial⁴⁶. Finalmente, se presentan los aspectos relacionados con registros administrativos, intercambios de información a nivel de microdatos entre las entidades que conforman el SEN, así como algunos otros relacionados con la confidencialidad que deben garantizar las estadísticas oficiales en nuestro país⁴⁷.

Con la creación del SEN y con la reglamentación de este a partir de lo expuesto en el Decreto 1743 de 2016 del DANE, Colombia apuesta por el desarrollo de cuatro aspectos claves para el devenir de la información estadística oficial del país: la creación y conformación del Sistema Estadístico Nacional, la armonización y colaboración hasta el nivel de microdatos entre las entidades productoras de información estadística, la definición y los atributos de calidad asociados a las estadísticas oficiales, y, finalmente, la apuesta por una visión de desarrollo a futuro de este Sistema a través de la construcción e implementación del Plan Estadístico Nacional. Dos de estos aspectos llaman especialmente la atención por la novedad en el país en lo relacionado con la gestión de la información estadística: la definición de estadística oficial y sus atributos de calidad incluidos en el proceso evaluativo que deben cumplir para ser consideradas oficiales, y la construcción y el desarrollo del Plan Estadístico Nacional.

En Colombia se considera una estadística como oficial cuando esta es “producida y difundida por las entidades integrantes del Sistema Estadístico Nacional que permiten conocer la situación económica, demográfica, ambiental y social a nivel nacional y territorial para la toma de decisiones y que cumplen las condiciones y características establecidas en el artículo 2.2.3.2.1 del Decreto 1743 de 2016”. Las condiciones y características establecidas en este artículo hacen referencia a la necesidad de que la operación estadística que las genera esté incorporada en el Plan Estadístico Nacional y, además, que haya aprobado la evaluación de la calidad estadística establecida por el SEN.

El DANE y el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (Icontec) en el año 2017 expidieron la Norma Técnica de Calidad del Proceso Estadístico - NTCPE 1000 para evaluar la calidad del proceso asociado a la producción de estadísticas oficiales. Según la NTCPE 1000, para que la información estadística de una entidad sea considerada oficial debe cumplir requisitos generales como: el compromiso y la responsabilidad de la alta dirección de las entidades en la producción de estadísticas, la disposición de la documentación del proceso estadístico, la disponibilidad del personal idóneo para adelantar la actividad estadística, el uso y aplicación de los lineamientos asociados a la estadística nacional, la gestión de los riesgos, y el monitoreo y la evaluación constante del proceso asociado a la producción de las estadísticas. Estos requisitos, en mayor o menor medida, deberán ser tenidos en cuenta en los siete componentes o pasos que a juicio de esta norma conforman un proceso de producción de estadísticas oficiales: detección y análisis de requerimientos, diseño y pruebas, ejecución, análisis, difusión, evaluación del desempeño y mejora continua.

Con la expedición de la NTCPE 1000 la gestión de las estadísticas oficiales en el país incursiona, por primera vez, en el uso de normas técnicas de calidad bajo el estándar ISO, y con ello empieza a hacer uso de uno de los instrumentos centrales de la nueva gestión pública: la construcción y la evaluación de la calidad de los procesos, en este caso de tipo estadístico, a través de la disposición y el uso de normas técnicas de calidad. El impacto de la implementación de la NTCPE 1000 en el proceso de producción de las estadísticas en el país y la exigencia de su aplicación para que estas sean consideradas oficiales está por verse, dada la tendencia de este tipo de normas a concentrarse en los pasos y la documentación asociada a los procesos⁴⁸ más que en los fines deseados. Desde luego que la producción de estadísticas en el país, por su recurrencia, exige el uso de un proceso; no obstante, hay que tener cuidado en no volver este un fin en sí mismo, hecho que conduciría a un fenómeno indeseable como es el de convertir la construcción de estadísticas en Colombia en una actividad enfocada exclusivamente en el papeleo y no en la producción y disposición de las cifras cuantitativas oficiales requeridas por los diversos sectores y la sociedad que conforma la nación colombiana.

Con la expedición en el año 2017 del Plan Estadístico Nacional, la producción de estadísticas en el país incursiona de manera formal en el uso de uno de los instrumentos ya referido como central de la nueva gestión pública: la planeación. El Plan Estadístico Nacional visualizó y fijó, para un horizonte de cuatro años (2018-2022), los objetivos y las estrategias requeridas para el fortalecimiento de la producción de las estadísticas oficiales del país, así como las acciones puntuales que se deben llevar a cabo para alcanzar los propósitos buscados en esta materia.

Como objetivos, el primer Plan Estadístico Nacional apuesta por el mantenimiento de la producción de la información estadística del SEN; la facilidad en el acceso y la disponibilidad de la información estadística nacional y territorial; el fortalecimiento de la calidad de las estadísticas producidas en el SEN; la ampliación de la oferta de información estadística nacional y territorial para dar respuesta a compromisos internacionales como los adquiridos en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); la promoción de la gestión del conocimiento y la innovación que contribuya al mejoramiento de la capacidad estadística nacional y, finalmente, el fortalecimiento de los niveles de articulación existentes entre los miembros del SEN en el contexto de la producción y difusión de la información estadística.

Así mismo, entre las principales estrategias propuestas en este Plan se encuentran: mantener la producción actual de la información estadística de las entidades que conforman el (SEN); facilitar el acceso y la disponibilidad de la información estadística producida en el país –datos abiertos–; fomentar el mejoramiento de la calidad de las estadísticas oficiales producidas en el país; ampliar la oferta de la información estadística de los miembros del SEN y, en especial, aquella con enfoque diferencial; promover la gestión del conocimiento y la innovación para contribuir con el fortalecimiento de la capacidad estadística; identificar y promover el uso de registros administrativos con fines estadísticos; definir e implementar acuerdos sobre las estadísticas que requiere el país; alcanzar una mayor integración entre la información estadística y la información geoespacial y, finalmente, fortalecer la capacidad estadística territorial.

La creación del SEN, del cual hacen parte las entidades oficiales incluidas aquellas autónomas como las universidades estatales; la expedición por parte del DANE y el Icontec de la Norma Técnica de Calidad del Proceso Estadístico NTCPE 1000 y su cumplimiento para que la información estadística pueda ser elevada a la categoría de oficial, así como el impacto que tenga la implementación del primer Plan Estadístico Nacional, el cual se encuentra en fase de desarrollo, invita a las entidades públicas a indagar sobre el alcance y conocimiento de estos nuevos instrumentos asociados a la gestión de las estadísticas pero, sobre todo, a preguntarnos a nivel de las instituciones: ¿cómo se gestiona la información cuantitativa?, ¿de qué naturaleza es la información cuantitativa que se produce?; ¿cuál es la información estadística que se requiere?; si existe, ¿cumple con los requisitos de calidad exigidos para ser considerada oficial desde una perspectiva nacional?

1.2.11 Aseguramiento de la calidad en la educación superior

La Ley 30 de 1992, a través de la cual se organiza el servicio público de la educación superior en Colombia, es una de las principales fuentes generadoras y demandantes de información en las instituciones de educación superior y sus programas académicos. En esta Ley se dictan las directrices y se definen los instrumentos y mecanismos encaminados a garantizar la calidad de las instituciones y los programas académicos ofertados en el ejercicio de la prestación del servicio público de educación superior del país, entre otros aspectos. Así mismo, esta Ley crea el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), con el objetivo de contar a nivel nacional con la información necesaria sobre la prestación del servicio de educación superior en el territorio nacional.

En Colombia existe el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior que contempla dos etapas:

… la primera, es la que requieren los programas académicos para ser ofrecidos por las Instituciones de Educación Superior (IES) con el Registro Calificado autorizado por el Ministerio de Educación Nacional con fundamento en la evaluación de pares académicos y el concepto de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces). Este registro es obligatorio y se otorga como un prerrequisito para poder operar, garantizando así a la comunidad las condiciones mínimas de calidad que un programa académico debe tener para poder funcionar en el sistema de educación superior colombiano.⁴⁹

La segunda etapa, que busca garantizar la calidad de la educación superior del país, a diferencia de la primera, es de tipo voluntario y es la Acreditación de Alta Calidad que otorga el Estado a través del Ministerio de Educación Nacional tanto a las instituciones como a los programas académicos ofrecidos por estas. La Acreditación surge en la Ley 30 con la creación del Sistema Nacional de Acreditación para las instituciones de Educación Superior y del Consejo Nacional de Acreditación (CNA)⁵⁰, y con la definición de la autoevaluación institucional como una tarea permanente de las instituciones y parte constitutiva del proceso de acreditación⁵¹.

El proceso de acreditación institucional y de programas académicos de pregrado y posgrado en alta calidad se soporta en un análisis integral de factores, características y aspectos o indicadores que orientan y soportan tanto las actividades de autoevaluación adelantadas a nivel institucional como los juicios objetivos emitidos por parte de pares académicos y del CNA sobre el grado de calidad existente en una institución de educación superior o en un programa académico de pregrado o posgrado.

Los factores son grandes áreas, rasgos, categorías o componentes estructurales que reflejan los elementos de desarrollo con los que se cuenta para el cumplimiento del quehacer académico a nivel institucional o curricular; hacen parte constitutiva de estos: la misión, la visión y el proyecto institucional o del programa; los estudiantes; los profesores e investigadores; los procesos académicos y curriculares; la visibilidad nacional e internacional, la internacionalización, las alianzas estratégicas y la inserción en redes científicas globales; la investigación, la transmisión y generación de nuevo conocimiento, y la creación artística y cultural; los egresados, los graduados, el impacto y la articulación con el entorno; el bienestar y el ambiente institucional y la organización, la estructura administrativa, los recursos físicos y los recursos financieros con los que se cuenta en una institución o programa académico.

Los indicadores, contenidos dentro de los factores, son el instrumento metodológico seleccionado por el CNA para la autoevaluación de una institución o de un programa académico. Estos, en el marco de la acreditación institucional y de programas académicos, pueden ser de tres tipos: documentales, estadísticos y de opinión. Los documentales hacen referencia a los componentes normativos (acuerdo, resoluciones, actas, etc.) así como a la información de tipo cualitativo que da cuenta de sucesos de la institución de educación superior o de un programa académico y que inciden de manera directa o indirecta en la calidad. Los estadísticos hacen referencia a los datos derivados principalmente de los registros administrativos y almacenados dentro de los sistemas de información transaccionales de las instituciones y, por último, los de opinión, que hacen referencia a la apreciación de estudiantes, egresados y docentes sobre aspectos académicos y administrativos del quehacer de las instituciones y sus programas curriculares.

Los indicadores estadísticos y de opinión, que atañen de manera directa al contexto cuantitativo asociado a los procesos de acreditación involucran, según los lineamientos del CNA, información numérica sobre admitidos (dominio de una segunda lengua, fuentes de financiación, instituciones de origen, niveles de formación, proporciones de admisión, etc.); estudiantes matriculados (totales, deserción, promedios académicos, matriculados primera vez, semestres cursados, traslados, etc.); egresados y graduados (totales, vinculación laboral, desempeño, etc.); docentes (totales, máximos niveles de formación, dedicaciones, categorías, distinciones, participación en comités editoriales, dominio de una segunda lengua, etc.); productividad científica (artículos, libros, innovaciones tecnológicas, obras artísticas, patentes, etc.); investigadores y grupos de investigación; movilidad nacional e internacional entrante y saliente de estudiantes y docentes; convenios de extensión y de movilidad, y apoyos de bienestar universitario.

En el año 2018, mediante la expedición del Decreto 1280 de 2018⁵², que modifica parcialmente al Decreto 1075 de 2015, y la publicación del documento Referentes de calidad: una propuesta para la evolución del sistema de aseguramiento de la calidad, se armonizan las condiciones que se evalúan en los procesos de Registro Calificado y Acreditación de Alta Calidad. Con la expedición de este Decreto y del documento de referentes de calidad, el proceso de acreditación institucional y de programas académicos, como se ilustra en la tabla 1 y en la figura 1.1, evoluciona de factores a condiciones institucionales de calidad evaluables a través de matrices o rúbricas de valoración analítica constituidas por características e indicadores que dan fe de una situación actual y de su distancia respecto de un ideal buscado⁵³.

Tabla 1. Ejemplo de una matriz de valoración analítica. (Ministerio de Educación Nacional 2018), p. 22

Condiciones institucionales	Condiciones de programa
Estudiantes	Gestión cultural
Egresados	Medios educativos
Bienestar	Extensión
Gobierno institucional	Interacción nacional e internacional
Plan de mejoramiento de la calidad
Gestión administrativa
Infraestructura
Recursos financieros
Condiciones que se evalúan tanto en la institución como en el programa	Condiciones que se evalúan tanto en la institución como en el programa
Profesores	Profesores
Investigación	Investigación

Los ajustes hechos por el Gobierno nacional al proceso de acreditación institucional y de programas académicos durante el año 2018, cuyos impactos aún no se han dado a nivel de las instituciones de educación superior del país buscan, en palabras de sus creadores, transformar el modelo de aseguramiento de la calidad para avanzar hacia un sistema de evidencias, de evaluación de resultados y de mejoramiento permanente que tienda hacia la acreditación de alta calidad (figura 1.1).

Figura 1.1: Referentes de calidad: una propuesta para la evolución del Sistema de Aseguramiento de la Calidad. (Ministerio de Educación Nacional 2018), p. 22

1.2.12 Sistema Universitario Estatal

Mediante el artículo 81 de la ley 30 de 1992 se crea en Colombia el Sistema de Universidades del Estado (SUE) con el fin de aportar a las sinergias y optimización de los recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, el fomento de la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la creación o fusión de programas académicos, así como la mejora en las condiciones requeridas para la realización de evaluaciones a las instituciones oficiales⁵⁴. De estas, la creación y disposición de instrumentos orientados a la evaluación y, en especial, el surgimiento de los indicadores de gestión en el escenario de las universidades públicas es uno de los aspectos en los cuales se ha hecho un mayor uso de los datos disponibles en las universidades oficiales del país.

A lo largo de la historia, la intención de consolidar un sistema de indicadores de gestión en el marco del SUE ha sufrido al menos tres transformaciones en cuanto a su contenido, orientación y fines buscados. El primer momento de orientación del SUE, en términos de construcción y disposición de indicadores, se da a finales del siglo XX e inicios del XXI con la creación de una subcomisión conformada por representantes de las universidades Nacional, Antioquia, Valle, Industrial de Santander y Pedagógica Nacional para la construcción y socialización de una propuesta de indicadores de gestión aplicable a las universidades oficiales. Como resultado de este trabajo⁵⁵ se presentó una batería de 75 indicadores, contenidos en siete componentes asociados a la gestión universitaria: investigación, docencia, extensión, bienestar, gestión y soporte, administración y financiación.

El segundo momento de orientación de la información cuantitativa en el contexto del SUE, que comprendió el periodo ubicado entre los años 2005 y 2014, se caracteriza por el uso y la focalización de los indicadores de gestión para propósitos de distribución de los recursos financieros provistos por el Estado para las universidades públicas y dirigidos a través de bolsas concursables o derivados de leyes nacionales, principalmente los provistos a través de la aplicación del artículo 87 de la Ley 30 de 1992. El uso de los indicadores de gestión para propósitos de distribución de recursos permitió evaluar la capacidad institucional disponible en cada una de las universidades públicas con los resultados obtenidos por estas en cuatro dimensiones: formación, investigación, extensión y bienestar. Esto se realizó a través de la evaluación de la eficiencia interna, que implicó la construcción y disposición de modelos estadísticos que relacionaron de manera estática y dinámica⁵⁶ el comportamiento de los indicadores de gestión a través de la disposición de índices⁵⁷.

El tercer momento de orientación y uso de los indicadores de gestión en el contexto de las universidades públicas –que inició en el año 2015 y perdura hasta nuestros días– se caracteriza principalmente por el uso desde el Ministerio de Educación Nacional de la información estadística reportada por las universidades para dos propósitos particulares: la construcción del Índice de Progreso de la Educación Superior (IPES) y el surgimiento del Modelo de Indicadores de Desempeño de la Educación Superior (MIDE). De estos, el IPES se convierte en la nueva propuesta metodológica del Gobierno nacional para la distribución de recursos financieros entre las universidades públicas el cual, a diferencia del modelo SUE previo, se concentra en la medición de la variación interanual observada en los indicadores de gestión de las universidades públicas en tres aspectos institucionales: calidad, logro y acceso y permanencia⁵⁸.

El MIDE⁵⁹, además de causar controversia en el sector de la educación superior del país dada la ausencia de claridad desde el Gobierno nacional en el fin buscado, así como por el uso de este índice como instrumento de “rankeo” de las universidades públicas y privadas de acuerdo al desempeño observado⁶⁰, se convierte en un intento fallido en Colombia y en un ejemplo de la importancia que tiene, previo a la consolidación de modelos e instrumentos de medición, el conocimiento del sector y de su historia, así como la claridad en los propósitos buscados con dichas mediciones y la creación de consensos sobre bases objetivas para conformar agrupaciones. Un buen número de los indicadores propuestos por el MIDE, por sí solos, son de suma importancia para caracterizar cuantitativamente el sector de la educación superior y sus instituciones y para la toma de decisiones en materia de política educativa. No obstante, el uso de estos sin un propósito claro, su concepción y construcción de manera unilateral, su aplicación a instituciones altamente desiguales y su excesivo uso con fines comparativos, generaron rivalidad y desconfianza al interior del sector educativo y, como consecuencia de ello, opacaron y desdibujaron el valor de la información cuantitativa contenida en sus indicadores.

En cerca de 20 años de trabajo en el fomento, uso y disposición de las cifras institucionales en el contexto del SUE, el país y las universidades públicas principalmente han logrado avanzar de manera significativa en el reconocimiento de la importancia de la gestión de las cifras estadísticas institucionales. Aunque su uso se ha centrado en propósitos financieros, en un futuro es posible que esta realidad cambie en la dirección que se ofrece en este libro con enfoque en la transparencia, la rendición de cuentas, la toma de decisiones basadas en información confiable, y el seguimiento y monitoreo del cumplimiento de políticas públicas en educación superior, o en el de otros trabajos como el liderado recientemente por la Universidad Tecnológica de Pereira que caracteriza al SUE y la educación superior en nuestro país⁶¹.

1.2.13 Reporte de información para sistemas nacionales de información de la educación superior

La mencionada Ley 30 de 1992, con el objetivo de disponer de información específica sobre la prestación del servicio de educación superior, creó el SNIES constituido por el “conjunto de fuentes, procesos herramientas y usuarios que, articulados entre sí, posibilitan y facilitan la recopilación, divulgación y organización de la información sobre educación superior relevante para la planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector”⁶².

Con la creación del SNIES se buscó consolidar información con el fin de compilar estadísticas e indicadores para el análisis y diagnóstico permanente de las condiciones y características de las instituciones y los programas de educación superior colombianos; orientar a la comunidad con información oportuna y confiable para la toma de decisiones; brindar al país y a la comunidad internacional información para realizar los procesos de planeación, gestión y evaluación del sector; facilitar a las instituciones de educación superior el manejo de su propia información, con el fin de lograr y desarrollar la adecuada planeación y control de sus actividades; unificar conceptos y procesos que permitan el análisis y la comparación de la información; y promover, al interior de las instituciones de educación superior, la automatización de los procesos de reporte de información a través del uso tecnologías de la información y las comunicaciones que apoyen la modernización del sector.

Para cumplir con los anteriores objetivos el MEN, a través del SNIES, ha liderado el proceso de consolidación de la información de la educación superior del país valiéndose para ello principalmente de las bondades que ofrecen las nuevas TIC y orientando su ejercicio a través del acceso, la disposición y la organización de la información por medio del uso de grandes temas que guían y orientan la estructuración de la información asociada a la educación superior. Esta apuesta estatal, al igual que la derivada de los procesos de aseguramiento de la calidad, ha exigido la disposición de información confiable y oportuna de las entidades del orden nacional que administran información del sector, así como de las instituciones de educación superior por ser estas las responsables de la disposición y consolidación de la información primaria y digital requerida sobre educación superior en términos de calidad, características y oportunidad.

El SNIES incluye información desagregada a nivel de microdatos y recurrente sobre temas como inscritos, admitidos y matriculados, graduados, docentes y administrativos, movilidad internacional, recursos financieros, extensión e investigación, bienestar estudiantil, entre otros. La disposición de esta información ha exigido a las instituciones de educación superior retos e importantes inversiones financieras, humanas y tecnológicas, así como madurez en la gestión de la información estadística institucional.

Paralelo a la creación del SNIES, surgen por iniciativa del Ministerio de Educación Nacional dos nuevos sistemas de información con propósitos complementarios a los dispuestos en el SNIES. Estos sistemas son:

• El Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación Superior (Spadies): es una herramienta tecnológica especializada para el seguimiento y análisis de la permanencia en la educación superior colombiana a partir del seguimiento de la deserción y la graduación estudiantil.

• El Observatorio Laboral para la Educación (OLE): es un sistema de información especializado en el análisis de la pertinencia de la educación superior a partir del seguimiento a los graduados del país y su empleabilidad en el mercado laboral colombiano.

El Spadies y el SNIES exigen de las instituciones de educación superior información semejante, pero la ausencia de diálogo entre estos sistemas en términos funcionales y técnicos ha llevado a que las universidades colombianas establezcan dos procesos diferentes en términos de gestión de los microdatos requeridos por estos sistemas⁶³.

1.2.14 Rankings universitarios⁶⁴

Uno de los aspectos que más está impactando la universidad contemporánea es la incursión y masificación de los rankings universitarios. Su impacto es tal que muchas instituciones de educación superior, públicas y privadas, están viendo comprometido su prestigio y supervivencia por la ubicación obtenida en estas mediciones, algunas de las cuales alcanzan el espectro mundial. Entre las principales características que han fomentado su crecimiento se encuentran: su capacidad de clasificación, ordenamiento, comparación o benchmarking; la globalización y la necesidad de internacionalización de la educación superior; el mercado de los datos existente tras estas mediciones; el interés que despierta la clasificación de universidades para la formulación de políticas nacionales e intergubernamentales y su amplia difusión a través de los principales medios de comunicación. En Colombia ya se ha hecho habitual que sea noticia en diversos medios de comunicación el surgimiento de un nuevo ranking o la ubicación de nuestras universidades en tales mediciones, incluso algunos con evidentes errores de interpretación⁶⁵. Estas publicaciones son mucho más numerosas y populares que la noticia de la acreditación de una universidad o programa académico en alta calidad.

Aunque el protagonismo de los rankings en el ámbito universitario se ha incrementado durante las últimas dos décadas, el uso de estos puede evidenciarse desde los años 1910, 1925 y 1934, según Martínez Rizo (2011); Alvarado (2010), en cambio, sugiere que el origen de los rankings universitarios modernos es el trabajo adelantado por la Fundación Carnegie en 1970 con el objetivo de clasificar colegios y universidades a partir de la información cuantitativa disponible, para apoyar el análisis de programas y políticas de investigación.

Según un inventario preliminar construido en la Universidad Nacional de Colombia, actualmente existen cerca de 100 rankings universitarios diversos⁶⁶ que buscan medir: las funciones misionales, las áreas del conocimiento, los centros de pensamiento, los programas académicos, las poblaciones que conforman las comunidades universitarias, la empleabilidad, la innovación, la reputación empresarial, la responsabilidad ambiental, el posicionamiento en internet, las bibliotecas, el liderazgo, etc.

Desde su surgimiento, la pertinencia de la información provista por los rankings ha sido objeto de importantes debates. Entre los aspectos positivos que traen consigo los rankings se mencionan: la posibilidad de que los miembros de la sociedad puedan tomar mejores decisiones con la información que estos ofrecen sobre la calidad de una institución (Ordorika, I. y Rodríguez, R. 2010); información cuantitativa ofrecida en formatos resumidos, sintéticos y claros; la capacidad de comparar cada universidad con el comportamiento observado en otras universidades del contexto regional, nacional y mundial, así como el conocimiento de las buenas prácticas de aquellas universidades que se ubican en los primeros lugares, principalmente.

En contraste, entre las críticas más frecuentes a los rankings se encuentran: la estandarización de un único modelo válido de universidad en el ámbito nacional y mundial; los análisis simplistas basados en indicadores parciales y con ello decisiones desafortunadas en política pública; las dificultades, en términos de reputación y prestigio, de aquellas instituciones y universidades que se ubican en los últimos lugares, que no son tenidas en cuenta o que deciden no participar en estas mediciones; el fomento de la competencia, la rivalidad y la división al interior y entre sistemas de educación superior; la competencia con los sistemas nacionales e internacionales de acreditación en alta calidad de universidades y programas académicos y, quizás la más delicada, la necesidad creciente de comprar información proveniente de universidades pares o superiores con el fin de mejorar, mantener los lugares de privilegio alcanzados o de ser visibles en algunas de estas mediciones.

Independiente del debate sobre la pertinencia de los rankings universitarios y de la diversidad de metodologías empleadas, todos ellos hacen uso de un recurso común: los datos institucionales; para todo ranking existe información de naturaleza cuantitativa que está siendo provista por las universidades de manera directa o que se está extrayendo a través de fuentes secundarias⁶⁷.

Ante este panorama, las instituciones de educación superior en Colombia están incursionando voluntariamente en el mundo de los rankings o algunas han decidido distanciarse de estos, aunque este distanciamiento no implica que dejen de seguir siendo medidas y “rankeadas”. Para el primer caso, incursionar en el mundo de los rankings universitarios implica el conocimiento y relacionamiento con los mismos, la priorización y selección de aquellos que mejor se corresponden con las misiones institucionales, el tratamiento y mejoramiento de los datos y las cifras cuantitativas existentes en las universidades y el reporte periódico de la información institucional requerida por cada ranking.

Referencias

Alvarado, Patricia. 2010. “La relevancia de los rankings mundiales universitarios en países con grandes sistemas de educación superior, en el contexto de la globalización.” Diálogos sobre educación. Temas actuales en investigación educativa, 1 (1).

Departamento Administrativo de la Función Pública. 2018. “Manual Operativo Sistema de Gestión (MIPG).” http://www.funcionpublica.gov.co/documents/28587410/34112007/Manual+Operativo+MIPG.pdf/ce5461b4-97b7-be3b-b243-781bbd1575f3.

Martínez Rizo, Felipe. 2011. “Los rankings de universidades: una visión crítica.” Revista de la educación superior, 40 (157).

Ministerio de Educación Nacional. 2018. “Referentes de calidad: una propuesta para la evolución del sistema de aseguramiento de la calidad.” https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-369045_recurso.pdf.

Ordorika, I. y Rodríguez, R. 2010. “El ranking Times en el mercado del prestigio universitario.” Perfiles Educativos, 32 (129).

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3. Ver V Encuentro Colombiano de Gestión Universitaria, 2016, http://vencuentrogestionsue.utp.edu.co/memorias↩

4. Artículo 3 del Decreto 1210 de 1993, Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia.↩

5. Ley 872 de 2003, en http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=11232↩

6. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 872.↩

7. La norma técnica ISO 9001 especifica los requisitos que se deben cumplir para la implementación de un sistema de calidad al interior de una organización.↩

8. Respuesta remitida a la Universidad Nacional de Colombia por parte de la Dirección de Gestión y Desempeño Institucional del DAFP, mediante Radicado 20175000069711 del 21 de marzo de 2017.↩

9. Ver Decreto 4485 de 2009, Por medio de la cual se adopta la actualización de la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, en http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=37853↩

10. Decreto 4110 de 2004, Por el cual se reglamenta la Ley 872 de 2003 y se adopta la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, en http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=15423↩

11. Ley 872 de 2003, en http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=11232↩

12. Artículo 1, Ley 87 de 1993.↩

13. El documento de exposición de motivos para la creación de la Ley 87 de 1993 considera fundamental, para adelantar un adecuado ejercicio del control interno, que las entidades públicas garanticen, entre otros aspectos, un registro adecuado, oportuno y exacto de las cifras contables y de las estadísticas oficiales.↩

14. Parágrafo del artículo 9, Ley 87 de 1993.↩

15. Decreto 1537 de 2001.↩

16. Título 21 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015 del Sector de Función Pública.↩

17. Ver DAFP, Manual técnico del modelo estándar de control interno para el Estado colombiano MECI, en http://www.funcionpublica.gov.co/documents/418537/506911/Manual+T%C3%A9cnico+del+Modelo+Est%C3%A1ndar+de+Control+Interno+para+el+Estado+Colombiano+MECI+2014/065a3838-cc9f-4eeb-a308-21b2a7a040bd↩

18. Resolución Orgánica 6289 de 2011↩

19. Decreto 2573 de 2014 y Título 9, Capítulo 1 del “Decreto Único Reglamentario 1078 de 2015”.↩

20. Artículo 1 del Decreto 2573, el Capítulo 1 del Decreto 1078, Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional.↩

21. https://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-channel.html; https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-14673_documento.pdf; https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-9528_documento.pdf↩

22. Carta Internacional, Banco Mundial.↩

23. En el portal https://www.datos.gov.co/ reposan conjuntos de datos de manera pública y abierta sobre aspectos generales de la educación superior, los cuales han sido suministrados, entre otras entidades, por el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colom-biano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) y el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes). En el contexto de las universidades públicas, 10 instituciones, para temas específicos, han suminis-trado/cargado información en este portal: Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Universidad Militar Nueva Granada, Universidad Nacional Abierta y a Distancia, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Universidad de Antioquia, Universidad de Córdoba, Universidad de la Amazonia, Universidad del Cauca y Universidad del Valle (consulta hecha el 4 de marzo de 2019).↩

24. La Política de Gobierno Digital consta de los siguientes componentes: TIC para el Estado y TIC para la sociedad; habilitadores, seguridad de la información, arquitectura de TI y servicios ciudadanos digitales; propósitos, servicios digitales de confianza y calidad, procesos internos seguros y eficientes, decisiones basadas en datos, empoderamiento ciudadano a través de un Estado abierto, y territorios y ciudades inteligentes a través de las TIC.↩

25. Conpes 3654 de 2010, citando a Grant y Keohane (2005), y Ley 1712 de 2014, en http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=83124; http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=56882↩

26. Ley 1712 de 2014.↩

27. Entre los sujetos obligados en el Marco de la Ley de Transparencia, según el inciso b del artículo 5 (corregido mediante Decreto 1494 de 2015), se encuentran las universidades públicas y todos los otros órganos, organismos y entidades estatales independientes o autónomos y de control.↩

28. La Ley de Transparencia condiciona el acceso a la información pública cuando esta es clasificada o reservada. La información clasificada es aquella que “estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica”. Por otra parte, la información pública reservada hace referencia a aquella información que “estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos”. Hace parte de la información de interés público y de naturaleza reservada aquella relativa a la defensa y seguridad nacional; la seguridad pública; las relaciones internacionales; la prevención, investigación de delitos y faltas disciplinarias; el debido proceso e igualdad de las partes en procesos judiciales; la administración efectiva de la justicia; los derechos de la infancia y la adolescencia; la estabilidad macroeconómica y financiera del país y, finalmente, la salud pública.↩

29. Ver Ley 1712 de 2014, en http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i= 56882; Decreto 1494 de 2015, en http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=65312#1↩

30. Según el artículo 4 del Decreto 103 de 2015, las entidades públicas “deben publicar en la página principal de su sitio web oficial, en una sección particular identificada con el nombre de “Transparencia y acceso a información pública”, la información mínima requerida en el marco de la Ley de Transparencia.↩

31. Ver Decreto 103 de 2015, en http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=60556↩

32. Conpes 3654 de 2010.↩

33. Ley 1474 de 2011. Mediante el Decreto 2641 de 2012 se dispone de la primera versión del documento “Estrategias para la construcción del plan anticorrupción y de atención al ciudadano” a través del cual se presenta la metodología para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano por parte de las entidades públicas colombianas. En la actualidad, la segunda versión de dicho documento metodológico se encuentra disponible en https://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=50959; https://www.anticorrupcion.gov.co/SiteAssets/Paginas/Publicaciones/estrategias-construccion-plan-anticorrupcion-atencion-ciudadano.pdf. Mediante el Título IV de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, y el Decreto 124 de 2016 se expiden las normas vigentes en lo relativo al Título Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano en donde la publicación de datos en formatos abiertos, el acceso, la calidad y el posible control interno y externo a partir del comportamiento de estos juegan un rol central en la reducción de posibles actos de corrupción en el ámbito de las entidades públicas colombianas, en https://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=62890; https://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=67541↩

34. Conpes 167 de 2013.↩

35. Ver Decreto 1377 de 2013, en https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-4274_documento.pdf↩

36. Artículo 15 de la Constitución Política de Colombia de 1991.↩

37. Decreto 1499 de 2017, en https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=83433↩

38. Política Nacional de Explotación de Datos (Big Data), en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3920.pdf↩

39. Decreto 262de 2004, artículo 1, en https://www.dane.gov.co/files/acerca/Normatividad/decreto_262.pdf↩

40. Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, artículo 160, en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Normograma/Ley%201753%20de%202015.pdf↩

41. Ley 1753 de 2015, artículo 160, parágrafo primero.↩

42. Ibid., parágrafo segundo.↩

43. Ibid., parágrafo tercero.↩

44. Ibid., parágrafo cuarto.↩

45. Decreto 1743 de 2016 (DANE) que reglamenta el artículo 160 de la Ley 1753 de 2015, Capítulo 1.↩

46. Ibid., Capítulo 2.↩

47. Ibid., Capítulo 3.↩

48. Otra consecuencia derivada de la creación de la NTCPE 1000 está relacionada con la diferencia o semejanza, situación aún no resuelta, entre los conceptos de operación estadística y proceso estadístico. La primera acepción es propia del lenguaje tradicional de la producción de estadísticas y la segunda del lenguaje empleado en los estándares tipo ISO.↩

49. Ver CNA, Lineamientos para la Acreditación de Alta Calidad de Programas de Maestría y Doctorado, en http://www.cna.gov.co/1741/articles-186359_Lineamiento_Maestria_Doctorados.pdf. La Universidad Nacional de Colombia, dada la autonomía académica consagrada en el artículo 4 del Decreto 1210 de 1993, no requiere concepto de autorización ante la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces) para la creación o modificación de sus programas académicos.↩

50. La Universidad Nacional de Colombia, mediante Acuerdo 029 de 2004 del Consejo Superior Universitario, optó por la acreditación de sus programas curriculares ante el CNA.↩

51. Ley 30 de 1992, artículos 53, 54 y 55.↩

52. Ver Decreto 1280 de 2018, en http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%201280%20DEL%2025%20DE%20JULIO%20DE%202018.pdf↩

53. La entrada en vigencia del Decreto 1280 se trasladó, mediante Decreto 2389 de 2018, del Ministerio de Educación Nacional, hasta el primero de agosto del año 2019.↩

54. El SUE está conformado actualmente por las 32 universidades públicas existentes en el país en los órdenes nacional, departamental y municipal. Su funcionamiento se encuentra reglamentado mediante la Resolución 3666 del 2016 del Ministerio de Educación Nacional, ver https://normograma.info/men/docs/pdf/resolucion_mineducacion_3666_2016.pdf↩

55. Indicadores de Gestión para las Universidades Públicas (SUE, 2001), Propuesta de Indicadores de Gestión para las Universidades Públicas (SUE, 2002), Indicadores de Gestión para las Universidades Públicas (SUE, 2003).↩

56. El comportamiento estático de los indicadores de las universidades públicas se evaluó, en un principio, a través del uso de regresiones lineales y, posteriormente, evolucionó al uso de modelos de fronteras estocásticas. El componente dinámico fue evaluado a través del uso de modelos estadísticos de panel.↩

57. El índice de capacidad, para evaluar la gestión de las universidades públicas en Colombia, se construyó a partir de los indicadores: docentes en tiempo completo equivalentes, gastos en personal, recursos financieros y metros cuadrados disponibles en las universidades para uso misional. El índice de resultados en formación a partir de los indicadores: número de programas de pregrado y posgrado, matriculados en pregrado y posgrado, matriculados en primer curso, graduados en pregrado y posgrado, resultados en la prueba Saber Pro de inglés, empleabilidad y movilidad estudiantil. El índice de resultados en investigación a partir de los indicadores: grupos de investigación, revistas indexadas, artículos publicados en revistas indexadas, patentes, movilidad de docentes y producción cultural. El índice de resultados en extensión a partir de los indicadores: estudiantes en actividades de extensión, vínculos con entidades externas y educación continua. Finalmente, el índice de bienestar se construyó a partir de la información contenida en los indicadores: apoyos socioeconómicos a estudiantes de pregrado y posgrado, retención estudiantil, aprobación de asignaturas superiores al 80 % y beneficiarios de actividades de salud y deportes.↩

58. El documento, “Propuesta metodológica para la distribución de recursos artículo 87 de la Ley 30 de 1992”, en su vigencia 2018, expone los detalles técnicos, metodológicos y los indicadores que hacen parte de este índice de distribución de recursos financieros entre las universidades públicas, ver https://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/articles-354032_recurso_8.pdf↩

59. El Modelo MIDE, desde su origen, se caracterizó por el uso de indicadores de gestión contenidos en dimensiones como las de valor agregado, logro, pertinencia, producción intelectual, capital humano, planta docente, internacionalización y bienestar. Así mismo, clasificó las universidades del país, de acuerdo con su grado de complejidad, en universidades orientadas a pregrado, maestría, especializadas y doctorado. En el sitio web http://www.colombiaaprende.edu.co/mide se presenta información detallada y precisa sobre las características de este modelo.↩

60. En la última medición de este modelo se incursionó en su uso en instituciones que ofertan programas a nivel técnico y tecnológico (MIDE T) y a nivel del núcleo básico que agrupa las profesiones relacionadas con la administración (MIDE A).↩

61. Características de las universidades públicas del SUE y de la educación superior en Colombia (UTP, 2018).↩

62. Artículo 2.5.3.8.1 del Decreto Único Reglamentario 1075 del Sector Educación.↩

63. Ver http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/w3-article-212299html; http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/w3-article-212301.html↩

64. Un agradecimiento especial a Liliana Andrea Gaitán Mendoza, profesional de la Dirección Nacional de Planeación y Estadística de la Universidad Nacional de Colombia, por el suministro de la información requerida para el desarrollo de este componente.↩

65. Ha sido reiterativa la necesidad de enviar comunicaciones a los medios solicitando corregir información o interpretaciones erróneas de los rankings.↩

66. QS World University Rankings, QS Latin America University Rankings, QS World University Rankings by Subject, QS Graduate Employability Rankings, QS Stars University Ratings, QS Business Masters Rankings, QS Global MBA Rankings, QS Top 50 Under 50, QS Higher Education System Strength Rankings, QS Best Student Cities, QS Innovation Ranking, QS Hallmark Indian College & University Rating, THE - Times Higher Education World University Rankings, THE - Times Higher Education Latin America University Rankings, THE - Times Higher Education Emerging Economies, THE - Times Higher Education Innovation Ranking, THE - Times Higher Education Rankings by Subject, THE Times Higher Education Young University Rankings, THE - Times Higher Education College Rankings, ARWU Academic Ranking of World Universities (Shanghái), ARWU Academic Ranking of World Universities by Field (Shanghái), ARWU Academic Ranking of World Universities by Subject (Shanghái), ARWU Special Focus Institution Ranking (Shanghai), SCImago Institutions Ranking, Ranking Web of World Universities Webometrics, Ranking Repositorios Web of World Universities, Ranking Top Portales, Ranking of Scientists in Colombian Institutions, Ranking Web of Hospitals, Ranking Web of Research Centers, Global Go To Think Tank Index Report, URAP University Ranking by Academic Performance, URAP University Ranking by Academic Performance Field Based, MERCO – Empresas, MERCO – Líderes, MERCO - Sector Educación Superior, MERCO - Responsabilidad social, MERCO – Talento, MERCO – Consumo, MERCO – Salud, Ranking Nacional U-Sapiens, Ranking Nacional U-Sapiens-Pre y Post, Ranking Nacional U-Sapiens- Revistas, Ranking Nacional U-Sapiens-Grupos ASC, Ranking Nacional U-Sapiens-Grupos ART, Ranking Nacional U-Sapiens-Grupos DTI, Ranking Nacional U-Sapiens-ASC, Ranking Nacional U-Sapiens-ART, Ranking Nacional U-Sapiens-DTI, Modelo de Indicadores de Desempeño de la Educación Superior (MIDE), CWUR World University Rankings, CWUR Subject Rankings, UI Green Metric World University Rankings, CWTS Leiden Ranking, U-Multirank, UniRank, Great Place to Work, 2WAY, Índice de Inversión Social Privada (IISP), Ranking de las Mejores Instituciones Educativas de Iberoamérica, The Best Global Universities, Round University Ranking (RUR), National Taiwan University Ranking (NTU), Nature INDEX, Incites Essential Science Indicators (ESI) y Reuters Top 100 most innovative universities.↩

67. Por ejemplo, la Universidad Nacional de Colombia está siendo medida y participa actualmente, de manera voluntaria e involuntaria, en 36 rankings de alcance sectorial, nacional y mundial. De estos, esta institución provee información cuantitativa de manera directa a 15 de ellos, y los restantes rankings acceden a los datos institucionales a través de fuentes secundarias.↩