1.3 La nueva gestión pública en la Universidad Nacional de Colombia

La Universidad Nacional de Colombia se ha visto impactada financiera, académica y administrativamente durante las últimas décadas con la adopción e implementación, de manera voluntaria o por imposición, de diversos componentes e instrumentos que hacen parte de la llamada nueva gestión pública. La planeación, la gestión orientada por procesos y proyectos, el ejercicio permanente del autocontrol institucional, la evaluación externa en cabeza de las contralorías, la rendición pública de cuentas, la disposición de cifras institucionales en formatos digitales, el reporte periódico de información cuantitativa a diversas entidades y sistemas de información nacionales, la autoevaluación académica institucional y de programas académicos de pregrado y posgrado, entre otros aspectos, son una muestra de lo que hoy vive esta universidad en su cotidianidad administrativa, así como otras universidades oficiales.

1.3.1 Planeación en la Universidad Nacional de Colombia

Las universidades públicas en general, y la Universidad Nacional de Colombia, en particular, cuentan con periodos de gobierno diferentes a los del contexto nacional –tres años en el caso de la Universidad Nacional– y con instrumentos propios de la planeación que les permiten visualizar sus futuros deseados y a partir de estos fijar las políticas internas y las estrategias que les ayudan a alcanzar los resultados deseados.

Algunas muestras del reconocimiento y la importancia de la planeación al interior de la Universidad Nacional de Colombia y de su independencia respecto de las apuestas de políticas públicas propias de los planes de desarrollo del Gobierno nacional son los planes globales de desarrollo institucional propios, en los cuales se plasman las políticas de los rectores de turno; la gestión de proyectos a través de herramientas tecnológicas diferentes al BPIN como el Banco de Proyectos de la Universidad Nacional (BPUN); la definición de metas e indicadores para el seguimiento de los planes de desarrollo con independencia del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno por parte del DNP. El ejercicio de la planeación en la Universidad Nacional de Colombia se encuentra regulado por su propio Régimen de Planeación y de Evaluación Permanente de Resultados68. En este Régimen se reconoce y valoran elementos fundamentales de la planeación, entre otros aspectos.

La estructura de la planeación en la Universidad Nacional de Colombia se encuentra constituida por el Plan Estratégico Institucional, el Plan Global de Desarrollo, los planes de acción institucional y de sede, el BPUN, y los mecanismos de monitoreo, seguimiento, evaluación y de rendición de cuentas a la sociedad69.

Una comparación rápida entre los elementos que conforman la estructura de la planeación nacional y la forma como esta se desarrolla en la Universidad Nacional de Colombia y posiblemente en las demás universidades que conforman el SUE nos muestra que estos son semejantes pero que, dada la autonomía universitaria, pueden diferir en su contenido, así como en su desarrollo.

El monitoreo, el seguimiento y la evaluación de las políticas de los gobiernos de la Universidad Nacional de Colombia, al igual que en el país, están constituidos por dos componentes centrales: la evaluación de las políticas implementadas en los planes globales de desarrollo institucional y el monitoreo y seguimiento de indicadores trianuales asociados a las metas estratégicas definidas en estos planes70.

La evaluación de las políticas asociadas a los planes globales de desarrollo en la Universidad Nacional es una iniciativa que a la fecha se encuentra en fase de construcción. En la actualidad se prevé que estas, al igual que las adelantadas por el DNP en el marco de los planes nacionales de desarrollo, se adelantarán a través de la formulación y ejecución de estudios estratégicos dentro de los cuales los indicadores están llamados a jugar un papel central. En contraste, el monitoreo y seguimiento trianual a través de indicadores asociados a las metas estratégicas de los planes de desarrollo institucional es un ejercicio que la Universidad Nacional viene adelantando de manera periódica desde el año 2006.

Sobre este último aspecto, y a pesar de que la Universidad cuenta con más de una década de experiencia en el diseño y medición de indicadores asociados a las metas estratégicas de los planes globales de desarrollo institucional, en la actualidad aún persisten retos por superar en pro de la consolidación de este tipo de mediciones, tanto en el contexto de esta institución como probablemente en el de otras universidades públicas del país. Entre los retos que enfrentan este tipo de indicadores se encuentran: la ausencia de desarrollos conceptuales y metodológicos propios para esta clase de indicadores; la definición de indicadores válidos y confiables que permitan evaluar objetivamente las metas propuestas en los planes; la ausencia de métodos alternativos o complementarios a los indicadores cuantitativos para el caso de metas de naturaleza cualitativa o no cuantificables, el uso de herramientas tecnológicas robustas que faciliten el seguimiento y monitoreo por parte de las directivas y los diferentes miembros que conforman la comunidad universitaria y, finalmente, el fortalecimiento de la transparencia haciendo partícipe a la sociedad de los logros alcanzados por los diferentes gobiernos universitarios71. Algunos de estos retos, desde luego, esperamos se vean favorecidos con los desarrollos conceptuales y metodológicos alcanzados en este texto y con algunos de los productos esperados de la recién creada Oficina Nacional de Estadística de la Universidad Nacional de Colombia.

1.3.2 Sistema de Gestión en la Universidad Nacional de Colombia

Para dar cumplimiento con lo dispuesto en la Ley 872 de 2003, y los decretos nacionales 4110 de 2004 y 4485 de 2009, la Universidad Nacional de Colombia creó el Sistema de Mejor Gestión UN (Simege) entendido como “el conjunto articulado de políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de planeación, ejecución y evaluación, que tiene como propósito fortalecer de manera permanente la gestión, la capacidad académico-administrativa y el desempeño de la Universidad Nacional de Colombia, en el cumplimiento de su misión con la sociedad colombiana”.

Con la creación en el año 2007 de UN Simege, la Universidad Nacional de Colombia inició el proceso de implementación del sistema de gestión de la calidad al interior de la institución, el cual se orientó, principalmente, a los requerimientos nacionales exigidos en la NTCGP 1000. El Simege se estructuró a través de un enfoque por procesos y macroprocesos, erróneamente concebidos por dependencias, en donde el usuario receptor de los servicios provistos por la Universidad juega un rol central, y en donde las auditorías internas, el seguimiento y la medición a través de indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad deben dar fe del comportamiento del sistema al interior de la institución (enfoque basado en hechos para la toma de decisiones).

En el año 2014, dicho sistema pasó a denominarse Sistema Integrado de Gestión Académica, Administrativa y Ambiental de la Universidad Nacional de Colombia (SIGA)72. El análisis del proceso de implementación y el impacto que han tenido en la institución el Simege y el SIGA supera el alcance de este documento73, por lo que en adelante nos centraremos en un aspecto del sistema en donde la medición a través de indicadores tiene un lugar central.

La medición a través de indicadores en el contexto de las organizaciones públicas que adoptan un sistema de gestión de la calidad se encuentra asociada principalmente a los procesos institucionales a través de los cuales las organizaciones cumplen con los propósitos para las cuales fueron creadas (misión). Los sistemas de calidad en el contexto público colombiano, por principio y por reglamentación, requieren por parte de las organizaciones un compromiso hacia un enfoque por procesos los cuales, según la NTCGP 1000, deben ser entendidos como un conjunto de “Actividades coordinadas para dirigir y controlar una entidad”. La Universidad Nacional de Colombia en la actualidad, como se ilustra en la figura 1.2, orienta su gestión administrativa a través de procesos74 los cuales se encuentran contenidos dentro de cinco componentes: estratégicos, misionales, apoyo, especiales y de evaluación.

Mapa de procesos institucionales. Tomado de Gestión por procesos en http://unal.edu.co/en/siga.html.

Figura 1.2: Mapa de procesos institucionales. Tomado de Gestión por procesos en http://unal.edu.co/en/siga.html.

Los procesos en la Universidad Nacional de Colombia a la luz del SIGA, como puede ser observado en la caracterización de los mismos, contienen un conjunto de entradas y salidas que siguen el ciclo PHVA (planear, hacer, verificar y actuar). Así mismo, estos se acompañan de un componente de seguimiento y evaluación que usa indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad. Para facilitar el proceso de construcción de indicadores en el marco del Sistema de Gestión de la Calidad, la Universidad dispuso del Manual de indicadores de proceso del Sistema de Mejor Gestión-UN Simege.

El Manual de indicadores, actualmente en fase de rediseño, entiende la medición en el contexto de la gestión administrativa con calidad como la “acción y efecto de medir, de comparar una cantidad con su respectiva unidad, con el fin de averiguar cuántas veces la segunda está contenida en la primera”. Así mismo, define un indicador como

… información que se presenta en forma de datos y que ayuda a la medición de una actividad, proceso o acción determinada. Relación entre variables cuantitativas o cualitativas, que permiten observar la situación y las tendencias de cambio generadas en el objeto o fenómeno observado, respecto de los objetivos y las metas previstas y la influencia esperada. Magnitud asociada a una característica (del resultado, del proceso, de las actividades, etc.) que permite a través de su aplicación periódica y por comparación con el estándar establecido, evaluar periódicamente dicha característica y verificar el cumplimiento de los objetivos (estándares) establecidos.

Del mismo modo, este manual acota el alcance de los indicadores en el ámbito de los procesos institucionales a una de tres posibles categorías de medición derivadas de los lineamientos definidos en la NTCGP 1000: eficacia, eficiencia y efectividad o impacto.

La Universidad Nacional de Colombia, a la luz del sistema de gestión de la calidad, cuenta con una amplia batería de indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad a través de los cuales monitorea la operación de los procesos institucionales vigentes. Así mismo, como se observa en la figura 1.2, cuenta con un macroproceso en el que se reconoce el valor de los procesos asociados a la evaluación, la medición, el control y el mantenimiento. Este macroproceso, a su vez, está conformado por tres procesos: control disciplinario, autoevaluación institucional y evaluación independiente.

El proceso de autoevaluación institucional en la Universidad tiene por objetivo, según el SIGA:

… realizar el seguimiento y evaluación de los planes de acción y del plan global de desarrollo, la elaboración y presentación de informes de gestión institucionales, la gestión del sistema de estadísticas e indicadores y la realización de la jornada anual de rendición pública de cuentas, con el fin de valorar los resultados de la gestión y medir el grado en que los objetivos han sido alcanzados, verificar el avance en las acciones, programas y proyectos de la Universidad, permitir la retroalimentación y mejora del desempeño de la gestión institucional y brindar información válida, confiable y relevante, que sirva de apoyo a la toma de decisiones y a la orientación del quehacer universitario.75

Es decir, en este proceso, y a la luz de su objetivo, se reconoce el valor de la información de naturaleza cuantitativa institucional en términos del monitoreo y seguimiento a los planes de desarrollo y la disposición de cifras institucionales, principalmente.

Desde la creación del UN Simege en el año 2007, hasta la consolidación, trasformación y evolución del mismo en el SIGA, vigente para el año 2019, la Universidad Nacional de Colombia ha construido un sinnúmero de indicadores asociados a los procesos institucionales que superaron los miles en un momento del tiempo y hoy se acerca al millar. El listado vigente, con los indicadores asociados a los procesos de la Universidad en sus diferentes niveles y sedes, se encuentra disponible en la coordinación nacional de este sistema y el mismo, dado el volumen, los propósitos y los alcances del presente documento, impide su presentación y exposición.

La implementación del SIGA a la luz de la norma técnica NTCGP 1000, y hoy a través de lo expuesto en el MIPG, ha implicado para la Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades que conforman el SUE un número importante de inversiones en recursos financieros, técnicos, procedimentales y humanos, y una explosión de mediciones a través de indicadores especialmente cuantitativos cuyo alcance, calidad, cantidad y beneficios aún no han sido evaluados con la rigurosidad requerida.

1.3.3 Sistema de control interno en la Universidad Nacional de Colombia

Para dar cumplimiento al ejercicio del autocontrol institucional, y para el aprovechamiento de los instrumentos disponibles en el ámbito de la gestión pública, la Universidad Nacional de Colombia, creó el Sistema de Control Interno Institucional76. Este sistema está conformado por el

… esquema de organización y el conjunto de planes, programas, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por la Universidad, para asegurar que todas las actividades y actuaciones, así como los mecanismos de información, seguimiento y control, demás recursos y desarrollos aplicados, se realicen de acuerdo con las normas vigentes, dentro de las políticas trazadas por la Rectoría y en atención a las metas u objetivos institucionales.

Para alcanzar este propósito, el Sistema de Control Interno Institucional de la Universidad se soporta en un Comité Nacional y desarrolla su hacer a través de autocontroles dirigidos a evaluar, a nivel institucional, el estado y comportamiento del cumplimiento misional, el desarrollo estratégico, la ejecución general, la evaluación y la información institucional.77.

1.3.4 Rendición de cuentas en la Universidad Nacional de Colombia

La rendición pública de cuentas, concebida como proceso continuo, es un ejercicio que la Universidad Nacional de Colombia viene adelantando desde el año 2013. Como se evidencia en el sitio web oficial78, está soportada en una buena medida por los productos y resultados institucionales obtenidos en los diferentes años, los cuales son expuestos principalmente a través de un número importante de estadísticas institucionales.

Los balances sociales y las infografías o brochures institucionales que recopilan, documentan e informan sobre los principales productos y resultados de la Universidad en sus diferentes vigencias, así como las audiencias públicas en donde se comunican estos resultados y se entabla un diálogo directo con los miembros de la sociedad, están soportados principalmente por estadísticas e indicadores de cumplimiento a metas institucionales que se convierten en una muestra de transparencia y de la disposición de la Universidad a exponer y comunicar a los interesados los principales resultados obtenidos en las diferentes vigencias79.

1.3.5 Estadística administrativa en la Universidad Nacional de Colombia

El interés en la Universidad Nacional de Colombia por contar con cifras cuantitativas institucionales ha existido desde el momento mismo de su creación, hace más de 150 años. No obstante, el inicio de la gestión moderna de las cifras institucionales en esta Universidad se da con la expedición del primer Boletín Estadístico de la Universidad en el año 1965 y del volumen III del informe general presentado por la rectoría del doctor José Félix Patiño Restrepo en el año 1966 titulado La Universidad en cifras80 .

Desde la expedición de este primer boletín oficial de información estadística, hasta nuestros días, la actividad estadística de corte administrativo en esta institución ha sido parte constitutiva de la planeación y ha venido acompañando de manera regular el quehacer institucional como lo reflejan hoy las más de 50 ediciones de boletines cuyo nombre ha evolucionado a lo largo de la historia, desde los llamados boletines de estadística de la segunda mitad del siglo pasado hasta la actual Revista de estadísticas e indicadores de la Universidad Nacional de Colombia81.

Información cuantitativa y de alcance descriptivo sobre programas curriculares, aspirantes y admitidos a pregrado y posgrado, estudiantes matriculados, graduados, planta de personal docente, planta administrativa, información sobre actividades de investigación y extensión, bienestar universitario, aspectos financieros, aspectos físicos, resultados en pruebas de evaluación de la calidad de la educación superior Saber Pro, etc., hacen parte constitutiva de la información derivada del ejercicio estadístico adelantado en la actualidad y contenida en boletines y revistas estadísticas las cuales hoy nos permiten dar fe numérica de la trayectoria institucional82.

Además de la actividad estadística centrada en la construcción y disposición de las cifras institucionales derivadas del hacer institucional, en la Universidad Nacional de Colombia el ejercicio estadístico administrativo durante los últimos años se ha visto fuertemente influenciado por una alta y creciente demanda de información a nivel de microdatos y agregada para múltiples sistemas y entidades de nuestra nación, principalmente. Reportes de información de manera periódica a sistemas sectoriales como el SNIES y el Spadies, carga de información a sistemas de control como el Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes (Sireci), demandas de información numérica por parte de docentes e investigadores, crecimiento de los ejercicios de rendición de cuentas, transparencia institucional y evaluaciones institucionales soportada en cifras cuantitativas, reporte de información a entidades calificadoras y generadoras de certificaciones, reportes de información cuantitativa a rankings universitarios, etc., se han sumado hoy al ejercicio tradicional de disposición de las principales cifras cuantitativas, dándole nuevos sentidos y reconfigurando de manera significativa la práctica estadística tradicional a nivel institucional.

Con la incursión durante los últimos años, y en especial los del nuevo milenio, de las nuevas formas de gestión, y con el protagonismo que están tomando los datos en el escenario de lo público, el interés por la gestión de los mismos ha adquirido un lugar especial para las entidades del Estado y entre estas, desde luego, para la Universidad Nacional Colombia.

Muestra de la importancia y el interés que ha despertado en esta institución el mejoramiento de la gestión de las cifras institucionales es el cambio de nombre de la Oficina Nacional de Planeación por el de Dirección Nacional de Planeación y Estadística83 y la creación en el año 2014, como consecuencia de la expedición de este Acuerdo, de la Oficina Nacional de Estadística adscrita a tal dirección84. Por primera vez en la historia de la Universidad Nacional de Colombia, con la expedición de este marco normativo, la gestión de la información estadística institucional, además de alcanzar la formalidad que demanda la modernidad, adquiere una alta importancia y es elevada al rango de oficina nacional.

Como consecuencia de la creación de la Oficina Nacional de Estadística de la Universidad Nacional de Colombia y el interés institucional por su fortalecimiento, a través del Plan Global de Desarrollo 2016-2018 Autonomía Responsable y Excelencia como Hábito de la UN, se dispuso del proyecto de inversión titulado Fortalecimiento de la Actividad Estadística Institucional – Fase I. De sus resultados, entre los que se encuentra este documento, se espera que aporten a la modernización del ejercicio estadístico a nivel administrativo en esta y otras universidades, y permitan sentar las bases para la consolidación de dicha actividad en el mediano y largo plazo85.

1.3.6 Aseguramiento de la calidad académica en la Universidad Nacional de Colombia

La Universidad Nacional de Colombia, desde finales del siglo pasado y hasta hoy, ha venido incursionando de manera decidida en los procesos de autoevaluación institucional y de programas académicos de pregrado y posgrado con miras a la obtención de las acreditaciones en alta calidad expedidas por el Ministerio de Educación Nacional. Mediante Acuerdo 151 de 2014 del Consejo Superior Universitario (CSU), en su artículo 1, esta institución definió las etapas del proceso de autoevaluación de sus programas curriculares e incluyó, además de la autoevaluación, formulación y seguimiento de planes de mejoramiento, la evaluación continua como uno de sus componentes constitutivos.

La evaluación continua hace referencia al “seguimiento anual de la calidad del programa con base en indicadores, previamente definidos por las Direcciones Nacionales de Programas de Pregrado y de Posgrado, respectivamente. Estos indicadores estarán concentrados preferiblemente en los factores de estudiantes, profesores, procesos académicos, egresados y visibilidad nacional e internacional”86. Para dar cumplimiento a dicho requerimiento, en la actualidad es de interés para la Universidad Nacional de Colombia, además de los indicadores definidos en los lineamientos de las guías de acreditación emitidas por el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), un número importante de indicadores seguidos y evaluados anualmente en el marco del proceso de evaluación continua de los programas curriculares de pregrado y posgrado87.

La creación de nuevas áreas y procesos académico-administrativos asociados a la acreditación institucional y de programas académicos; el surgimiento de nuevos perfiles profesionales con competencias específicas para su apropiación e implementación; la asignación permanente de recursos financieros tanto de inversión como de funcionamiento para su sostenimiento; la definición, captura, almacenamiento y disposición de múltiples y variados tipos de indicadores; la construcción de nuevas herramientas tecnológicas para la gestión de los procesos de acreditación, entre otros, son algunos de los cambios que ha experimentado la Universidad en el marco de la autoevaluación con miras a la acreditación de alta calidad. Por ejemplo, en esta institución y solo por citar dos casos, en la actualidad existen dos herramientas tecnológicas que han exigido importantes inversiones para el fortalecimiento de los procesos de autoevaluación con miras a la acreditación y, en especial, para la disposición y gestión de los indicadores documentales, estadísticos y de opinión; estas herramientas son los sistemas de apoyo para la autoevaluación de los programas curriculares de pregrado y el Sistema de Autoevaluación de Programas de Posgrado (Sapun).

  1. Acuerdo 238 de 2017 del Consejo Superior Universitario.↩

  2. Ver http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=88708↩

  3. Artículos 35 y 36 del Acuerdo 238 de 2017 del Consejo Superior Universitario (CSU).↩

  4. La adquisición y disposición de herramientas tecnológicas para el seguimiento de indicadores, así como los ejercicios de rendición pública de cuentas institucionales son dos de los aspectos en donde mayores avances se han logrado en el contexto de las universidades públicas en Colombia.↩

  5. Resolución de Rectoría 1066 de 2007, artículo 2, ver http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=34317; ver también Resolución 1602 de 2014, en http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=76056↩

  6. Resolución de Rectoría 1602 de 2014. Para los interesados en explorar el contexto histórico del proceso de implementación del sistema de calidad al interior de la Universidad Nacional de Colombia, los invitamos a leer el documento “El Sistema de Mejor Gestión UN Simege. Otro paso a la excelencia”, publicado en el año 2012. Así mismo, a los interesados en explorar el estado actual del Sistema Integrado de Gestión Académica, Administrativa y Ambiental (SIGA), los invitamos a explorar el sitio web oficial de este sistema en http://siga.unal.edu.co/↩

  7. En la Universidad Nacional de Colombia, según el Manual del Sistema Integrado de Gestión – UN, se entiende un proceso como el conjunto de “actividades relacionadas mutuamente o que interactúan para generar valor y las cuales transforman elementos de entrada en resultados. Una salida de un proceso generalmente es la entrada de otro”.↩

  8. Ver “Procesos de evaluación y autoevaluación institucional”, en http://siga.unal.edu.co/index.php/procesos/gestion-por-procesos1/autoevaluacion-institucional↩

  9. Resolución de Rectoría 1428 de 2006↩

  10. Ver Resolución 1428 de 2006, en http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=35105↩

  11. Ver La UNAL cuenta, en http://rendiciondecuentas.unal.edu.co/↩

  12. Ver Transparencia y acceso a información pública, en http://unal.edu.co/transparencia-y-acceso-a-informacion-publica/↩

  13. Ver La Universidad en cifras, 1961-1966, en http://estadisticas.unal.edu.co/fileadmin/user_upload/LA_UNIVERSIDAD_EN_CIFRAS_V3.pdf↩

  14. Los primeros boletines estadísticos de la Universidad Nacional de Colombia datan del año 1965.↩

  15. En la opción Publicaciones, del sitio web http://estadisticas.unal.edu.co/index.php?id=37, puede ser consultado el acervo histórico de revistas y boletines estadísticos de la Universidad Nacional de Colombia.↩

  16. Acuerdo 113 de 2013 del Consejo Superior Universitario, artículo 13, en http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=58926↩

  17. Resolución 383 de la Rectoría, en http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=64488↩

  18. El sitio web http://estadisticas.unal.edu.co/, que hace parte de los productos de este proyecto, ilustra buena parte de las características de la apuesta por la modernización de la actividad estadística que está emprendiendo la Universidad Nacional de Colombia.↩

  19. Acuerdo 151 del Consejo Superior Universitario, artículo 5.↩

  20. Ver http://www.cna.gov.co/1741/articles-186359_pregrado_2013.pdf; http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=66353#7↩